D) Régions

Par Alla Makhrova, directrice de recherches, Université d’État de Moscou (MGU), et Alexeï Popov, directeur du Centre analytique TsIAN (Moscou).

La transformation des villes de l’espace postsoviétique entraîne une importante réorganisation de leurs structures, tant territoriales que fonctionnelles, induisant la nécessité d’une modernisation du parc immobilier de l’ère industrielle. À Moscou comme dans d’autres capitales d’anciens pays socialistes, divers programmes gouvernementaux, liés, notamment, à la reconstruction des immeubles d’habitation de quatre étages, sont le catalyseur de cette transformation.

L’expérience de la rénovation des logements à Moscou

La capitale a, d’ores et déjà, une belle expérience en matière de rénovation des logements. Un premier programme de ce genre, initié par l’équipe de l’ancien maire, Iouri Loujkov, vise à démolir le parc immobilier vétuste, à reloger les habitants et à construire des bâtiments neufs sur le territoire ainsi libéré (1). En 1999, une résolution est adoptée par le gouvernement de Moscou, relative à la reconstruction générale des quartiers d’immeubles de quatre étages de la première période industrielle, qui voue au réaménagement et à la démolition près de mille huit cents de ces immeubles préfabriqués, datant des années 1959-1962, sur une superficie totale de 6 millions de kilomètres-carrés. Il y a longtemps, alors, que la société a une vision assez négative de ces khrouchtchevka [bâtiments datant de l’ère Khrouchtchev], et les protestations contre la résolution des autorités sont d’autant moins nombreuses que la modernisation de ce type d’immeuble, tentée, par exemple, dans l’ex-Allemagne de l’Est, ne paraît pas une alternative sérieuse à leur destruction (2).

De fait, cette résolution donne le signal d’un des programmes les plus ambitieux et les plus fabuleux de l’ère Loujkov. Sa réalisation est prévue pour les années 2000 et, en dix ans, le plan est rempli à près de 70 %. Le début de la crise, en 2008, ralentit brusquement la cadence, et il faut attendre 2017 pour que le programme soit réalisé à 95 %. Dans un contexte de stagnation de l’immobilier, où la capitale s’agrandit avec la Nouvelle Moscou qui se construit activement, et où elle entreprend une rénovation énergique des zones industrielles qui seront en grande partie réaménagées en quartiers d’habitation, les autorités municipales semblent désormais devoir perdre tout intérêt pour ce programme. Or, la logique de développement de la ville contemporaine contraint l’équipe du nouveau maire, Sergueï Sobianine, à poursuivre nombre d’initiatives de son prédécesseur, dont la résolution du problème des logements datant de l’époque de la construction industrielle de masse, qui vieillissent rapidement. Seule une partie d’entre eux était concernée par le programme Loujkov de rénovation.

Annoncé par les autorités de Moscou au début de 2017, le programme de rénovation du parc d’immeubles de quatre étages peut devenir le plus gros projet d’urbanisme de la Russie, dépassant de beaucoup les transformations prévues par l’ancien maire. On vise, dans un premier temps, la destruction de près de huit mille immeubles, pour une superficie de 25 millions de mètres-carrés, occupés par un million et demi de personnes (3). Mais la présentation de ce programme manque de finesse. L’annonce à peine faite, un projet de loi est publié, autorisant la démolition de ces immeubles et la construction de groupes de bâtiments « analogues », à la discrétion des autorités. On prévoit, en outre, d’assurer aux personnes déplacées des logements « équivalents » dans le même quartier, ou un quartier voisin.

Réactions de la population au programme de rénovation

D’emblée, le flou autour des garanties suscite quantité de questions et des réactions diverses chez les habitants. Le 14 mai 2017, un meeting est organisé avenue Sakharov, contre le projet de rénovation. Il rassemble, selon les sources d’information, entre huit mille et vingt mille personnes (4). Dès lors, les autorités s’efforcent de ne jouer qu’à coup sûr – une nouveauté non-négligeable par rapport au programme Loujkov.

Entre le 14 mai et le 15 juin 2017, les habitants de 4 546 immeubles se prononcent au cours d’un vote sur le portail « Citoyen actif », dans les centres publics « Mes documents » ou dans des assemblées de propriétaires. Autre trait distinctif du programme Sobianine, une attention plus grande est portée à l’opinion de la minorité : un immeuble ne sera inclus dans le programme de rénovation que si le nombre d’appartements ayant voté en sa faveur atteint non seulement la majorité simple, mais plus des deux tiers du nombre total de logements.

Afin de conférer au programme une transparence maximale – ce qui est très important pour les autorités, après les meetings de protestation des Moscovites –, on ajoute une série de précisions indispensables : on change, par exemple, le principe de la mise à disposition d’un logement de dix-huit mètres carrés par personne enregistrée (ce qui permettait, bien souvent, de se doter de plusieurs appartements) pour un appartement de surface analogue à l’ancien, quel que soit le nombre de personnes qui y résident. Cette mesure vise à limiter des abus potentiels ; elle risque, toutefois, de ne pouvoir être appliquée, la superficie des appartements n’étant pas la même dans les anciens et les nouveaux immeubles. On se heurtera à un problème similaire avec le principe déclaré de « relogement dans le même quartier » : il sera compliqué, en effet, de trouver, dans les limites imposées, une surface équivalente. C’est pourquoi, dès le transfert dans le premier immeuble, des variantes sont proposées, dont l’offre d’une surface supérieure contre un supplément de loyer ou dans un autre quartier, ou encore d’une compensation pour les mètres-carrés perdus (5).

Ces changements conduisent l’écrasante majorité de la population concernée (plus de 90 %) à voter en faveur de la rénovation, avec une assez grande participation au vote (plus de 71 %). La géographie des immeubles reflète simplement la localisation des quartiers dont les maisons entrent dans le programme. Ajoutons que dans trente-sept des quatre-vingt-onze quartiers, tous les immeubles de la liste ont voté en faveur de la démolition (figure 1). Moins de 10 % des habitants se sont prononcés contre leur participation au programme. En outre, les habitants de soixante-douze immeubles préfabriqués de huit étages, datant des années 1960, dont certains avaient récemment été entièrement rénovés, ont profité de l’occasion pour s’inscrire dans le projet.

Ce sont les caractéristiques de la construction qui ont eu le plus d’impact sur les résultats du vote, la distance par rapport au métro ou les tendances protestataires des Moscovites n’ayant pratiquement pas joué. 84 % de ceux qui ont voté contre étaient des habitants d’immeubles en brique, dont 20 % seulement entraient dans le programme de rénovation (6).

Le Centre panrusse de l’opinion publique (VTsIOM) a effectué deux sondages pour étudier les réactions de l’opinion au programme de rénovation des logements. Le premier, réalisé parmi des Moscovites, a montré que les deux tiers des personnes interrogées y étaient favorables, 16 % seulement s’y opposant clairement. Les sondés redoutaient le plus souvent de se voir attribuer des logements de qualité inférieure à ceux qu’ils occupaient jusqu’à présent (88 %), de déménager dans un quartier écologiquement problématique (83 %), d’être moins bien pourvus en moyens de transports et en infrastructures (81 %).

Le second sondage, à l’échelle nationale, révélait que le programme de rénovation avait suscité un écho dans l’ensemble du pays : 70 % en étaient informés. 35 % estimaient, au demeurant, que le problème des logements vétustes, à Moscou, n’était pas d’une extrême gravité, voire n’en était pas un. 73 % évoquaient l’urgence d’une rénovation dans d’autres régions ; seuls 33 % considéraient que la capitale était vraiment concernée (7).

Ces deux enquêtes montrent globalement que les personnes interrogées ont une juste appréciation de la situation. Celles qui ont participé au sondage national jugent, avec raison, que le parc immobilier est nettement plus détérioré en province et qu’un programme de rénovation y serait bien plus justifié que dans la capitale. Les Moscovites, eux, se laissent guider en premier lieu, dans leur réaction, par leurs intérêts propres. Pour les habitants, qui ne sont pas en mesure d’améliorer individuellement leurs conditions de logement, la possibilité d’obtenir un appartement neuf, moderne, en remplacement de ceux, plutôt minables, qu’ils occupent dans leurs immeubles de quatre étages, avec une cuisine de cinq mètres-carrés, est incontestablement une bonne chose. Ceux qui vivent dans un immeuble en brique, doté de plafonds de trois mètres de hauteur, bien conçus et bénéficiant de grandes cuisines, sont d’un autre avis, surtout s’ils ont véritablement choisi leur quartier et leur immeuble au moment de l’achat. On peut comprendre qu’ils ne veuillent pas déménager et troquer une vie agréable dans un environnement constitué d’immeubles à taille humaine, pour un préfabriqué situé Dieu sait où (8).

L’impact sur le milieu urbain

Des transformations de cette ampleur toucheront forcément à l’environnement d’une partie des Moscovites. Les autorités de la capitale prévoient « … de reconstruire 30 % du parc immobilier de la ville, de changer le visage de la métropole, de la rendre plus confortable… » (9). Le programme Sobianine de rénovation se fonde sur un principe territorial, visant à organiser une « zone de rénovation », et non sur un principe typologique, comme dans le cas du programme antérieur, où l’expertise déterminait la possibilité de reconstruire tel ou tel type d’immeuble. Les limites des zones de rénovation sont fixées par le pouvoir, et elles peuvent inclure des immeubles de toutes sortes. On est donc en droit de se demander si les habitants opposés la démolition réussiront à défendre leur pré carré, surtout si leurs immeubles se trouvent en très petit nombre dans les limites d’un quartier appelé à être rénové.

La construction elle-même est planifiée par quartiers, ce qui permettra d’abandonner le schéma, naguère dominant, des micro-rayons et d’adopter nombre de principes du « nouvel urbanisme ». On projette de donner à la ville une structure polycentrique, d’augmenter les accès piétonniers pour les activités de la vie courante, de réduire la charge des infrastructures de transport, de construire des maisons économes en énergie et bien d’autres choses encore, qui devraient conduire à la formation d’un nouveau milieu urbain et de doter Moscou d’un visage architectural moderne.

Pour concevoir les sites de lancement du programme, les autorités municipales ont organisé un concours, auquel ont pris part des cabinets d’architecture russes et étrangers, présentant divers projets de rénovation des quartiers. On en est encore au stade des plans, les projets d’aménagement des territoires concernés seront entérinés à l’été 2019, et leur philosophie sera déterminante : c’est elle qui décidera si les quartiers soumis à rénovation resteront des cités-dortoirs ou s’ils deviendront des territoires polyfonctionnels, offrant un large choix de lieux de travail et de loisirs. Cependant, on met, dès à présent, la dernière main à des projets d’immeubles d’habitation de nouvelle génération, dont la construction doit commencer cette année. Des maquettes en ont été présentées au Forum d’urbanisme de Moscou 2017, puis au Parc des expositions (VDNKh), où l’on pouvait voir leurs plans, leurs finitions et même l’aménagement des cours (10).

Le relogement des habitants d’immeubles vétustes a commencé en amont, dans des bâtiments construits dans le cadre d’autres programmes. Au début de 2018, un premier immeuble a été investi dans le quartier d’Ismaïlovo-nord et, d’ici à la fin de l’année, dix-sept immeubles de quatre étages seront démolis, et dix mille personnes relogées. Au milieu de l’année en cours, deux cent quarante-deux sites du programme de rénovation étaient approuvés en vue d’un « relogement par vagues », dans la période 2017-2019, pour les habitants des immeubles voués à la démolition. Près de cent autres sites sont en cours d’élaboration (11), actuellement occupés par des immeubles vétustes, des entreprises qui ont fermé leurs portes, des parkings anarchiques, voire des terrains vagues. Toutefois, les premières constructions surgissent aussi, parfois, dans d’anciennes zones industrielles et des pôles de transport limitrophes des quartiers de rénovation, ce qui était la grande crainte des participants potentiels au programme (12).

La réaction du marché immobilier

L’état du marché immobilier dans le segment des immeubles de quatre étages voués à la démolition montre parfaitement la façon dont les différents acteurs évaluent les risques et les avantages de la réalisation du programme. Le débat à peine lancé, le volume de l’offre pour les immeubles tombant sous le coup de la démolition commençait à baisser. Au 1er août 2017, date à laquelle le programme était entériné, l’offre était divisée par trois, comparée au début de l’année, et atteignait le chiffre de six cents appartements. Jusqu’en mai 2018, la tendance s’est poursuivie, bien que nettement plus lentement, ce qui semble indiquer que l’on s’approche d’un certain seuil de stabilisation (figure 2). Dans un contexte de stagnation générale du marché, où l’offre l’emporte sur la demande, le flou entretenu sur les dates de démolition a conduit vendeurs et acquéreurs à préférer faire une pause. Simultanément, de nombreux propriétaires escomptent obtenir un logement de la ville et retirent leur appartement de la vente (13).

À l’annonce du programme et à la perspective d’emménager dans un appartement moderne, le marché réagit par une légère hausse des prix. Néanmoins, dès avril 2017, ceux-ci enregistrent une petite baisse, avant de remonter, à compter de juin 2017, au fur et à mesure que le projet se dote de paramètres concrets (figure 2). Cette augmentation, sur fond d’offre moindre, montre que seuls restent sur le marché des vendeurs prêts à céder leur appartement, mais à un prix plus élevé. Or, manifestement, le nombre d’affaires conclues au-dessus du prix du marché est insignifiant. Si l’on constate une diversité des prix selon les quartiers, ceux-ci ont plus particulièrement augmenté là où les premiers sites étaient entérinés et le programme lancé. On peut penser que cette dynamique positive des prix s’étendra à d’autres quartiers, quand surgiront de nouveaux sites, rattachés au programme de rénovation. 

À la différence du marché des résidences secondaires, la tendance dans les immeubles concernés par le programme de rénovation n’a que peu varié (figure 3). Après une hausse infime de l’offre, qui a conduit une partie des vendeurs potentiels à choisir de louer ses appartements, le nombre des offres a commencé à baisser à partir de juillet 2017, même si la dynamique fonctionne par vagues. Les prix des locations changent peu et, dans l’ensemble, suivent les évolutions du marché immobilier de la capitale, le programme de rénovation n’ayant pas eu de réel impact sur ce plan. Pour les locataires des logements de la catégorie de base, la moins chère, à laquelle se rattachent la plupart des offres dans les immeubles concernés par la rénovation, et dans un contexte où dominent les locations à relativement court terme, des prix modérés (de 15 % inférieurs, en moyenne, au tarif en vigueur dans l’ensemble de la ville) comptent bien plus que les perspectives de réalisation du programme.

Il est clair qu’au fur et à mesure de sa réalisation, le programme de rénovation pèsera plus fort sur le marché immobilier, essentiellement en augmentant l’offre, car pour compenser le coût de la réinstallation des habitants des immeubles voués à la démolition, on construira autant d’immeubles qu’il en faudra. Par ailleurs, le prix de revient des logements construits par le Fonds municipal pour la promotion de la rénovation, exonéré de l’impôt sur le revenu et de la TVA, sera moins important que chez des développeurs privés, ce qui devrait, là encore, favoriser une diminution des prix. De plus, dans un contexte de stagnation du marché, où le volume de l’offre est bien supérieur à celui de la demande, le programme de rénovation réduit encore la seconde, excluant du marché les habitants des immeubles concernés.


Les arguments selon lesquels les quartiers voués à la rénovation induisent une importante demande différée, en raison du petit nombre d’immeubles neufs ou de l’insuffisance des logements offerts aux Moscovites (19,5 m2 par personne), ne sont guère convaincants. Il est fort probable que l’on assiste à une stagnation du marché plus grande encore et à des prix continuant de baisser ou se stabilisant. Néanmoins, les gros constructeurs accueillent tranquillement le programme de la ville, escomptant manifestement y prendre une part active (14). Les autorités ont commencé à négocier cette participation avec une dizaine d’entre eux (15). Il ne s’agit, pour l’instant, que des terrains et de l’achat d’appartements clés en main, mais on ne saurait exclure leur implication dans la construction de logements – une pratique courante depuis la période Loujkov, notamment dans un contexte de stagnation du marché immobilier.

Conclusion

Il y a toutes les chances pour que la mise en œuvre du programme de rénovation et les premiers relogements se passent bien, surtout à la lumière de l’élection du 9 septembre 2018. Il est toutefois difficile de prévoir ce qu’il en sera par la suite. Le programme favorisera-t-il la création d’un milieu urbain confortable ou reproduira-t-il le modèle des cités-dortoirs, avec une plus forte densité de constructions et un renouvellement des services (écoles, jardins d’enfants, polycliniques, magasins…) ? Le réseau de transport pourra-t-il faire face à un accroissement de la population et du nombre de véhicules ou verra-t-on, comme avant, se multiplier les embouteillages ?

Les paramètres du programme ne permettent de se faire une idée ni de son coût ni des délais nécessaires à sa réalisation. Si le programme initié par Iouri Loujkov en 1999 a exigé presque le double du temps prévu pour sa mise en œuvre, il s’est néanmoins révélé parfaitement réalisable : en une vingtaine d’années, près de quatre cent cinquante mille Moscovites occupant mille sept cents khrouchtchevka ont été relogés. Le programme Sobianine est deux ou trois fois plus important, prévoyant la démolition de plus de cinq mille immeubles, où vivent plus d’un million de Moscovites.

On peut toutefois se faire une idée assez précise de certains aspects du programme et de sa concrétisation. Bénéficiant d’un financement public, celle-ci dépendra des rentrées financières de la ville et des priorités. Mais remplir les caisses risque de prendre du temps. Si l’on se base sur la précédente expérience de relogement, on peut s’attendre à ce que la mise en œuvre du programme actuel nécessite entre vingt-cinq et cinquante ans ou plus – un délai gros de risques pour le projet : les priorités de la politique municipale peuvent maintes fois changer, en même temps que les équipes à la tête de la capitale, sans compter d’éventuelles évolutions des modèles de la vie urbaine et de son environnement, dont nous n’avons pas idée actuellement.

1. « Gorodskaïa programma kompleksnoï rekonstrouktsii raïonov piatietajnoï zastroïki pervogo perioda indoustrialnogo domostroienia »[Programme municipal de reconstruction complexe des immeubles d’habitation de quatre étages de la première période industrielle], http://www.barabass.ru/Nedvijimost/p2_articleid/453

2.  A. Makhrova, O. Goloubtchikov, « Rossiïski gorod v ousloviakh kapitalizma : sotsialnaïa transformatsia vnoutri-gorodskogo prostranstva » [La ville russe dans les conditions du capitalisme : transformation sociale de l’espace intra-urbain], Vestnik Moskovskogo ouniversiteta, Série 5. Géographie, 2012, n° 2, pp. 26-31.

3. M. Legouïenko, « Stali izvestny istinnyïé pritchiny rasselenia piatietajek » [On connaît à présent les vraies motifs du réaménagement des immeubles de quatre étages], https://www.ridus.ru/news/250596

4. « V Moskve prochol miting protiv programmy renovatsii » [Un meeting s’est tenu à Moscou contre le programme de rénovation], https://www.kommersant.ru/doc/3296903

5.  « Kvartiry za doplatou : skolko stoit jilio v pervom renovatsionnom dome » [Des appartements avec supplément de loyer : combien coûte un logement dans le premier immeuble du plan de rénovation], https://realty.rbc.ru/news/5a8c1e0b9a7947716735c4f0; Moskva opredelila poriadok raschirenia jilplochtchadi outchastnikami renovatsii » [Moscou fixe le mode d’élargissement de la surface habitable selon les participants à la rénovation], Vedomosti ; « Peresselentsam doplatiat za vybor menchego » [Les relogés toucheront une indemnité pour le choix d’une surface moindre], https://www.kommersant.ru/doc/3598880

6. « Issledovanie RBK : kak ouplotnitsia Moskva v rezoultate renovatsii » [Étude du groupe RBK : la densification de Moscou au terme de la rénovation], https://www.rbc.ru/research/business/19/06/2017/592d691c9a7947350d6884a5

7. VTsIOM, « Renovatsia v Moskve : chto doumaïet Rossia ? » [La rénovation à Moscou : qu’en pense la Russie ?], https://wciom.ru/index.php?id=236&uid=116343

8. « “Nikto ne khotchet popast pod kovch” : chto jiteli piatietajek govoriat o snosse » [« Personne ne veut être passé au bulldozer » : ce que les habitants des immeubles de quatre étages disent de leur démolition], https://www.rbc.ru/photoreport/27/04/2017/5901a2ce9a794742e9ef5a91

9. « Renovatsia zatronet 30 % jiloï zastroïki Moskvy » [La rénovation concernera 30 % du parc immobilier de Moscou], https://riamo.ru/article/227998/renovatsiya-zatronet-30-zhiloj-zastrojki-moskvy.xl?mTitle=&mDesc=&mImg=

10. « Choou-roum kvartir programmy renovatsii otkryt na VDNKh » [Un show-room des appartements relevant du programme de rénovation est ouvert au Parc des expositions], https://stroi.mos.ru/photo_lines/novyi-shou-rum-otkrylsia-na-vdnkh?from=cl

11. Khousnoulline, « V Moskve mogout outverdit echtcho okolo 20 startovykh plochtchadok renovatsii k letou » [On peut encore entériner à Moscou près de vingt sites de rénovation pour l’été], https://stroi.mos.ru/news/v-moskvie-moghut-utvierdit-ieshchie-okolo-20-startovykh-ploshchadok-rienovatsii-k-lietu-khusnullin?from=cl

12. « Kvartaly renovatsii mogout poiavitsia vozle TPOu » [Des quartiers rénovés peuvent surgir près de pôles de transport], https://stroi.mos.ru/news/kvartaly-rienovatsii-zhil-ia-moghut-poiavit-sia-vozlie-tpu; « Startovyïé doma po programme renovatsii mogout postroit v promzonakh Moskvy » [Les premiers immeubles du programme de rénovation peuvent être construits dans des zones industrielles de Moscou], https://www.irn.ru/news/117152.html

13. TsIAN, « God programme renovatsii. Tseny vyrosli na 5 %, predlojenié sokratilos v 3 raza [Le programme de rénovation a un an. Les prix ont augmenté de 5 %, l’offre a été divisée par trois], https://www.cian.ru/stati-god-programme-renovatsii-tseny-vyrosli-na-5-predlozhenie-sokratilos-v-3-raza-277501/

14. « Prognoz rynka nedvijimosti Moskvy i Podmoskovia na 2017-2021 gody ot IRN.RU » [Prévisions d’IRN.RU pour le marché immobilier de Moscou et des environs, période 2017-2021], https://www.irn.ru/articles/39607.html; « Renovatsia jilia v Moskve : chto budet s tsenami » [Rénovation des logements à Moscou : qu’en sera-t-il des prix ?], https://www.irn.ru/articles/39853.html

15.  « Moskva natchala peregovory s developerami ob ikh vozmojnom outchastii v renovatsii » [Moscou a entamé des négociations avec les développeurs sur leur éventuelle participation à la rénovation], URL:https://www.irn.ru/news/116570.html