A) Politique étrangère & défense

En 2007, un rapport présentait la question des relations avec la Russie comme l’équivalent d’un « nouveau Rumsfeld » pour l’Union européenne (UE), référence à la fois à la profondeur des divergences internes (par exemple au sujet de la guerre d’Irak) et au fait que celles-ci se cristallisent en positionnements quasi permanents (au même titre que le distinguo entre « ancienne » et « nouvelle » Europe proclamé par l’ancien Secrétaire à la Défense de George W. Bush) (1). Soulignant l’incapacité des États membres à s’accorder sur la stratégie à adopter, divisés entre ceux prônant un soft containment de la Russie et ceux favorisant une politique d’intégration graduelle, les auteurs concluaient à une faiblesse structurelle de l’UE dans ses rapports avec Moscou et à l’improbabilité de voir émerger le niveau de consensus requis pour une véritable politique commune.

La crise ukrainienne, à la fois catalyseur des positions nationales et révélateur de leurs différences et de leurs évolutions, aura été riche d’enseignements à cet égard. Déjouant les prédictions de la plupart des observateurs, les États membres de l’UE ont fait preuve d’unité dans l’adoption et le maintien d’un régime de sanctions économiques contre la Russie en réponse à son annexion de la Crimée et à son soutien aux groupes séparatistes armés dans l’Est de l’Ukraine. Cette unité est d’autant plus notable qu’il a fallu la réaffirmer à plusieurs reprises depuis le printemps 2014, les sanctions devant être renouvelées tous les six mois, et que ces mesures se révèlent coûteuses pour les économies de beaucoup d’États membres, sans pour autant être parvenues à ce jour à véritablement infléchir la politique russe en Ukraine.

Unité ne vaut pas unanimité néanmoins : le sens accordé à ces sanctions semble parfois varier d’une capitale européenne à l’autre et plusieurs pays ont exprimé le souhait de les voir levées. Il est à noter par ailleurs que les positionnements nationaux respectifs ne correspondent pas aux cartes mentales qui prévalent traditionnellement dans l’imaginaire politique et médiatique au sujet des relations UE-Russie : ce sont avant tout le leadership de l’Allemagne et le soutien de la France qui portent le régime des sanctions, alors que des pays d’Europe centrale tels que la Hongrie ou la Slovaquie comptent parmi les États favorables à son démantèlement. En d’autres termes, la dichotomie entre ancienne et nouvelle Europe (ou l’opposition Est-Ouest) apparaît tout aussi captieuse aujourd’hui dans l’analyse des relations UE-Russie que lorsqu’elle était invoquée par Donald Rumsfeld au sujet des relations transatlantiques.

Quels sont la nature, l’étendue et l’impact des divergences européennes sur la Russie ? Quel a été le ciment de l’unité européenne dans le cas de la crise ukrainienne et dans quelle mesure est-elle en train de s’effriter ? Le consensus européen peut-il être maintenu ? Répondre à ces questions implique de mieux comprendre les positionnements individuels des États membres, leurs évolutions et ce qui les détermine. Ces positionnements ne sauraient être réduits à (ou expliqués par) un facteur unique et ne sont pas figés. Les réactions des pays européens à la guerre russo-géorgienne d’août 2008 et à la crise ukrainienne de 2014 en attestent : des contrastes sont apparents non seulement entre les positions nationales, mais également dans leurs évolutions respectives.

Géorgie 2008

La guerre russo-géorgienne a été un véritable test pour la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l’UE, créée en réponse aux divisions affichées lors des guerres des Balkans, et ce d’autant plus que les États-Unis étaient largement discrédités comme médiateurs potentiels en raison du soutien apporté à Tbilissi par l’administration Bush (2). La PESC, qui coordonne les relations politiques avec le monde extérieur et dont la principale instance décisionnelle est le Conseil des ministres des Affaires étrangères, constitue le pilier le plus visible de l’action extérieure de l’UE, notamment en ce qu’elle débouche sur l’adoption de positions communes, mais elle n’est pas la seule : les politiques étrangères nationales des États membres et certaines des politiques économiques et commerciales communes mises en œuvre par la Commission européenne peuvent également représenter des « sources » potentielles de la politique étrangère européenne (3). Si ces trois sources ont été (différemment) actives dans le cas de la crise ukrainienne, seules les deux premières furent impliquées lors de la guerre russo-géorgienne. Les États membres apportèrent leur soutien à la médiation de la France, qui tenait la présidence tournante du Conseil européen, et exprimèrent une position commune dans le communiqué du Conseil européen du 1er septembre 2008, près de trois semaines après le début des hostilités. Néanmoins, ils furent en partie placés devant le fait accompli concernant la première initiative et affichèrent de nombreuses divergences avant que la seconde, elle-même fruit d’un âpre compromis, ne soit adoptée.

Ces divergences furent notamment visibles lors du sommet de l’OTAN à Bucarest, en avril 2008. L’Allemagne et la France, soutenues en cela par l’Italie, la Hongrie ou la Belgique, mirent leur véto à la proposition de Washington d’accorder le statut de candidat (Plan d’action pour l’adhésion) à la Géorgie et à l’Ukraine, initiative elle-même ardemment soutenue par la Pologne, la République tchèque ou encore la Roumanie (4). Ces positions reflètent en partie les orientations plus ou moins atlantistes des différents pays européens mais aussi, plus profondément, des disparités dans les visions géostratégiques. Ainsi la Pologne, voyant en une Ukraine indépendante de la Russie (sur le plan tant stratégique que politique) la condition de sa propre sécurité, considérait-elle que l’adhésion à l’OTAN était le moyen de garantir cette indépendance. En revanche, convaincues que la stabilité et la sécurité du continent européen ne pouvaient être garanties si la Russie n’était pas ancrée à son architecture régionale, la France et l’Allemagne s’opposaient à une adhésion qui aurait contribué à créer des lignes de fractures, voire de conflits, entre l’Europe et la Russie. Au-delà du sommet lui-même, l’interprétation de ses conséquences continue de diviser les diplomates et analystes européens : pour certains, la promesse faite à Bucarest d’intégrer, un jour, la Géorgie et l’Ukraine à l’OTAN a contribué à déclencher les hostilités d’août 2008, tandis que pour d’autres, le refus d’activer concrètement la procédure d’adhésion n’a pas permis de les empêcher.

Durant le conflit, des disparités furent également visibles dans les réactions officielles des dirigeants européens et, parfois, au sein même des classes politiques des différents États membres. Dans une déclaration commune, les présidents de la Pologne et des pays baltes appelèrent l’UE et l’OTAN à « faire front contre la politique néo-impériale et révisionniste » de la Russie (5). Le ministre italien des Affaires étrangères, le Premier ministre slovaque insistèrent, pour leur part, sur la responsabilité du gouvernement géorgien dans le déclenchement des hostilités. Le président français et la chancelière allemande évitèrent, quant à eux, d’attribuer explicitement la responsabilité à l’une ou l’autre des parties, se cantonnant à une logique de médiation et de résolution des conflits.

La polarisation entre les États membres se confirma lors de la réunion extraordinaire du Conseil européen, convoquée le 1er septembre à la demande de la Pologne, face au non-respect par la Russie du plan de paix négocié par le président Sarkozy au nom de l’UE. À cette occasion, plusieurs pays, dont le Royaume-Uni, la Pologne, la Suède, la République tchèque, exigèrent l’adoption de sanctions contre Moscou. Devant le refus de plusieurs États, dont l’Allemagne, la France, l’Italie, la Slovaquie, une solution de compromis fut trouvée, à savoir la suspension temporaire des négociations de l’Accord de partenariat et de coopération UE-Russie. Par ailleurs, en contrepartie du rejet des sanctions, le premier groupe obtint l’accélération des travaux de préparation du Partenariat oriental conduit par la Commission (6).

Les différences constatées entre les pays d’Europe centrale sont particulièrement instructives : alors que la République tchèque ralliait la Pologne et les pays baltes dans une attitude critique, voire de confrontation, à l’égard de Moscou, la Slovaquie se rangeait aux côtés des tenants d’une approche plus nuancée, portée notamment par l’Allemagne et la France. Pourtant, si l’on s’en tient à la situation géographique stricte, la Slovaquie aurait dû incliner davantage à percevoir l’interventionnisme de la Russie dans l’espace postsoviétique comme une menace, étant donné qu’elle partage une frontière avec un pays de la région, ce qui n’est pas le cas de la République tchèque. De même, à première vue, le passé ne saurait en tant que tel constituer l’unique variable explicative : la « seule » période historique négative dans les rapports avec Moscou, celle de la satellisation à l’URSS, est a priori commune aux deux nations puisqu’elle date de l’État commun tchéco-slovaque. Les contextes internes à ces deux États doivent être pris en compte : à Prague, un courant atlantiste dominait à ce moment-là les structures de politique étrangère et le gouvernement, alors qu’à Bratislava un gouvernement aux inclinaisons nationalistes était aux affaires (7). Au demeurant, en 2014, après la baisse d’influence du courant atlantiste au sein des élites de politique étrangère et une alternance politique ayant porté au pouvoir un gouvernement de coalition dirigé par les sociaux-démocrates, la position de la République tchèque serait beaucoup plus proche de celle de la Slovaquie que de celle de la Pologne, c’est-à-dire assez réticente à l’adoption de sanctions.

Ukraine 2014

En comparaison du cas géorgien, les États membres de l’UE ont montré une certaine unité et capacité d’action collective dans le contexte de la crise ukrainienne. Cette unité, toutefois, a mis du temps à émerger et elle ne s’est pas faite toute seule.

Dans les premiers temps de la crise, les réactions européennes furent parfois contrastées. Ainsi, lors du Conseil européen extraordinaire réuni le 6 mars 2014 après l’annexion de facto de la Crimée par la Russie, la présidente lituanienne dénonçait-elle une volonté russe de redessiner la carte de l’Europe. Le président polonais appelait, lui, à une « réponse ferme », le Premier ministre britannique déclarait que cet acte aurait des « conséquences », la chancelière allemande invoquait l’attachement de l’UE à l’intégrité territoriale de l’Ukraine, le président français soulignait la nécessité d’aider Kiev à engager des réformes, le Premier ministre luxembourgeois invitait à ne pas agir avant d’avoir trouvé des solutions et le chancelier autrichien mettait l’accent sur l’importance du dialogue avec Moscou (8).

Plus encore que dans le cas de la Géorgie, des disparités importantes apparurent entre les États d’Europe centrale et orientale. Si la Pologne, l’Estonie et la Lituanie furent parmi les premières à exiger des sanctions – et demeurent les seules à soutenir l’idée de livrer des armes à l’Ukraine –, la Hongrie, la Slovaquie et la République tchèque se prononcèrent avec force contre de telles livraisons et émirent des doutes sur l’efficacité des sanctions, invoquant des retombées négatives pour leurs économies (9). Dans l’ensemble, les divergences européennes sur l’Ukraine portent moins sur l’interprétation des événements et l’analyse de la situation que sur les solutions possibles et le choix des réponses à mettre en œuvre.

Les États membres ont progressivement affiché un front commun, notamment à la suite de certains tournants tels que l’annexion de la Crimée et le crash du vol MH17, abattu au-dessus de la zone de conflit dans l’Est de l’Ukraine. Ce front commun s’est avant tout matérialisé par l’adoption à l’unanimité de sanctions commerciales et financières en juillet et septembre 2014. La médiation franco-allemande conduite dans le cadre du processus de Minsk constitue, en revanche, un symbole d’unité moins évident : si tous les États membres soutiennent l’action de l’Allemagne et de la France, qui, en retour, les tiennent informés de ses développements, le fait que ni la Pologne (d’emblée impliquée dans l’initiative de février 2014) ni les institutions européennes n’en soient parties prenantes témoigne, sinon de différences de vues, du moins d’une conscience de Berlin et Paris que ce travail de médiation a davantage de chances d’être efficace hors du cadre multilatéral de l’UE. La crise ukrainienne aura, de fait, pleinement réinstallé les États membres au cœur de la politique extérieure de l’UE. L’aveuglement stratégique dont a fait preuve la Commission européenne dans la mise en œuvre du Partenariat oriental a notamment contribué à la mettre sur la touche (10).

Trois facteurs ont induit et rendu possible l’unité européenne sur les sanctions. Le premier concerne la nature des actions de la Russie en Ukraine, en comparaison, principalement, du conflit russo-géorgien de 2008. Bien que trop souvent amalgamées dans la presse occidentale, ces deux crises diffèrent sensiblement : si nombre d’États membres de l’UE ont interprété l’attaque conduite par le gouvernement géorgien sur Tskhinvali dans la nuit du 7 août 2008 comme un casus belli au regard du droit international, aucun n’a considéré que les russophones de Crimée se trouvaient menacés par les nouvelles autorités de Kiev en février 2014. En tant que violation claire du droit international et des normes de sécurité européenne, l’annexion de la Crimée laissait peu de place à des divergences d’interprétation, ce qui a contribué à fédérer les États européens. Le deuxième facteur a été le soutien actif des États-Unis au régime des sanctions et les pressions ponctuelles et bilatérales de Washington sur les capitales récalcitrantes, qui ont également joué un rôle important dans son maintien. Comparée à 2008, cette prise de position de Washington avait d’autant plus de poids que l’aura de l’administration Obama auprès des Européens était sans commune mesure avec celle de l’administration Bush ; elle avait, en outre, l’immense avantage d’aller dans le même sens que celle de l’Allemagne et de la France. Le troisième facteur, enfin, le volontarisme et le leadership de Berlin en faveur des sanctions, a été décisif : il s’est appuyé à la fois sur le relatif pouvoir grandissant de l’Allemagne au sein de l’UE et sur le soutien de la France.

De fait, l’avenir des sanctions dépendra en très grande partie de ces deux derniers pays. L’évolution de la politique allemande à l’égard de la Russie participe d’une tendance de fond, apparue avant 2014 : le logiciel de l’Ostpolitik a progressivement été abandonné, faute de résultats mais également en raison de pressions sociétales et parlementaires accrues après 2012 (11). À cela est venu s’ajouter, pendant de la crise ukrainienne, une rupture de la confiance que le leadership allemand accordait au Kremlin : plusieurs observateurs ont noté un changement dans l’attitude d’Angela Merkel à la suite de l’opération militaire en Crimée – changement d’abord démenti avec force par le président Poutine dans ses entretiens téléphoniques constants avec la chancelière, puis reconnu quelques mois plus tard à la télévision russe.

Le changement dans la politique russe de la France est probablement moins profond, même si une plus grande prise en compte du cadre européen était notable avant 2014 (12). La réponse de Paris à la crise ukrainienne tient en partie à un calcul structurel : il s’agissait de répondre à la demande de l’Allemagne et de consolider sa propre position au sein de l’UE et de l’OTAN. Elle participait par ailleurs de considérations liées au système international. L’annexion de la Crimée a été perçue à Paris comme affaiblissant deux piliers de la politique étrangère de la France : le Conseil de sécurité de l’ONU et le régime de non-prolifération nucléaire (en ce que l’intégrité territoriale de l’Ukraine était garantie par le mémorandum de Budapest).

L’avenir des sanctions

Les divergences d’attitudes et de perceptions des États membres à l’égard de la Russie sont réelles. Pour autant, elles ne sauraient être essentialisées, réduites à un seul déterminant ou traitées comme fixes. Si l’histoire et la situation géo-stratégique contribuent, à n’en pas douter, à façonner ces positions, d’autres facteurs doivent être pris en compte, tels que les préférences des partis politiques au pouvoir, les orientations des élites locales, les intérêts économiques ou encore la dépendance énergétique. La comparaison des réactions aux crises ossète et ukrainienne a par ailleurs démontré que ces positionnements ne sont ni figés ni définitifs : l’Allemagne et la France sont passées du groupe empêchant une action coercitive contre la Russie à celui la soutenant, alors que la République tchèque suivait le chemin inverse. Le rôle des deux premières aura été déterminant dans l’articulation d’une réponse européenne ainsi que dans la formation et le maintien d’un consensus.

Par là, la crise ukrainienne aura prouvé que l’existence de divergences sur la Russie n’empêche pas nécessairement les réactions collectives ou les actions communes, notamment dans des circonstances extraordinaires et à la condition que les États membres les plus influents s’attachent à fédérer le groupe. Il est certain que ces divergences ralentissent la formation d’un consensus et compliquent l’action commune. Il n’en demeure pas moins que la répétition automatique et systématique de l’antienne de la désunion européenne ne saurait être un substitut à la réflexion sur cette action. Diverses études ont documenté des cas semblables à celui de la crise ukrainienne, pour lesquels les États membres avaient pu agir de façon collective en dépit des divergences de vues (13). Il s’agit moins d’harmoniser les positions nationales que de les coordonner. De fait, la question des relations avec la Russie divise également en interne : au sein des États membres, les administrations, partis, entreprises et groupes de la société civile portent différentes préférences, et le rôle du processus de décision politique est précisément de trancher.

Il existe une politique étrangère européenne dans la mesure où, selon l’article 24.3 du traité de Lisbonne, les États membres sont a priori tenus de respecter, dans leurs politiques extérieures nationales, les positions et décisions adoptées collectivement au niveau de l’UE. Là où les divergences européennes sont rédhibitoires, en revanche, c’est dans la formulation d’une stratégie au sens propre du terme, c’est-à-dire la désignation des objectifs de long terme, et dans la sélection et la coordination de moyens appropriés pour atteindre ces objectifs. Les sanctions en sont une bonne illustration.

Les sanctions contre la Russie posent la question de l’unité européenne de trois façons. La première – la plus évidente – touche au maintien du consensus européen et à l’avenir du régime des sanctions.

La deuxième question concerne l’efficacité des sanctions : si les États membres ont décidé leur adoption par consensus, les divergences dans l’interprétation de leur sens et de leurs objectifs contribuent à diluer leurs effets. La littérature académique montre que les sanctions économiques sont susceptibles d’être efficaces si elles sont une composante d’une stratégie plus large (plutôt que son substitut) et si elles sont clairement conditionnées à un changement de politique concret, délimité et mesurable (14). Il se trouve que certains États membres semblent parfois les concevoir comme une prise de position politique, une pénalité infligée, voire un moyen d’affaiblir la Russie, plutôt que comme un outil au service d’un objectif bien défini : la fin du soutien aux séparatistes et la résolution du conflit dans l’Est de l’Ukraine.

Enfin, si le maintien des sanctions dépend de l’unité européenne, à l’inverse la levée des sanctions peut avoir des conséquences sur l’unité et la capacité d’action européennes. En effet, si cette levée intervenait sans progrès sur les objectifs affichés ou sans contrepartie, elle contribuerait à décrédibiliser les sanctions comme instrument de politique étrangère commune, tant pour l’UE que pour ses États membres.

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1. Le rapport répartissait les États membres de la façon suivante : « soldats de la nouvelle “guerre froide” » (Pologne et Lituanie) ; « pragmatiques inamicaux » (ex. : Royaume-Uni, Estonie, Suède, République tchèque, Pays-Bas, Roumanie) ; « pragmatiques amicaux » (ex. : Autriche, Bulgarie, Portugal, Slovaquie, Finlande) ; « partenaires stratégiques » (Allemagne, France, Italie et Espagne) ; « chevaux de Troie » (Grèce et Chypre), Mark Leonard et Nicu Popescu, A Power Audit of EU-Russia Relations, European Council on Foreign Relations, November 2007, http://www.ecfr.eu/content/entry/commentary_pr_russia_power_audit

2. Sur le conflit géorgien, voir : Report of the Independent International Fact-Finding Mission on the Conflict in Georgia, September 2009, http://www.ceiig.ch

3. Roy Ginsberg, The European Union in International Politics: Baptism by Fire, Rowman & Littlefield, 2001. Rappelons néanmoins que, dans tous les cas, les États membres gardent la haute main sur le processus de décision en politique étrangère : les compétences de la Commission (ou du Parlement) sont limitées dans ce domaine, dites d’« accompagnement » (comme pour la culture ou le tourisme) et non « partagées » (ex. : environnement, agriculture, énergie) ou « exclusives » (ex. : échanges commerciaux, tarifs douaniers).

4. Sur l’issue du sommet de Bucarest, voir : « Sommet de l’Otan à Bucarest : principaux résultats », Bruxelles2,  7 avril 2008, http://bruxelles2.over-blog.com/article-21440968.html 

5. “Differences emerge in Europe of a response to Georgia conflict”, New York Times, August 12, 2008, http://www.nytimes.com/2008/08/12/world/europe/12iht-diplo.4.15218653.html

6. Conseil européen extraordinaire : conclusions de la présidence, 12594/2/08 REV 2, Bruxelles, 1er septembre.

7. Pour une analyse plus approfondie de ces différences, voir David Cadier, « Après le retour à l’Europe : convergences et contrastes dans les politiques étrangères des pays d’Europe centrale », Politique étrangère, septembre 2012/3.

8. Cité dans Jolyon Howorth, “Stability on the Borders: The Ukraine Crisis and the EU’s Constrained Policy Towards the Eastern Neighbourhood”, JCMS: Journal of Common Market Studies, vol. 55, n° 1, 2017, p. 9.

9. Pour un panorama de ces divisions, voir Joel Forbrig (ed.), A Region Disunited: Central European Responses to the Russia-Ukraine Crisis, Europe Policy Paper n° 1, German Marshall Fund of the US, 2015.

10. Hiski Haukkala, “A Perfect Storm; Or What Went Wrong and What Went Right for the EU in Ukraine”, Europe-Asia Studies, vol. 68, n° 4, 2016, pp. 653-664.

11. Tuomas Forsberg, “From Ostpolitik to ‘Frostpolitik’? Merkel, Putin and German Foreign Policy towards Russia”, International Affairs, vol. 92, n° 1, 2016, pp. 21-42.

12. David Cadier, Detour or direction? The Europeanisation of France’s policies towards Russia, FIIA Briefing Paper 195,  The Finnish Institute for International Affairs, May 2016. 

13. Stéphanie Novak, “Single Representative, Single Voice: Magical Thinking and the Representation of the EU on the World Stage”, Global Policy, vol. 5, Issue s1, pp. 68-75.

14. Voir notamment Daniel Drezner, “Serious About Sanctions”, The National Interest, vol. 53, Fall 1998, pp. 66-74.