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A) Politique étrangère & défense

Yann Breault
1 Novembre 2019

Minsk-Moscou : l’étonnante stabilité des relations fraternelles

Le tournant de l’année 2019 a été marqué par une vague de spéculations délirantes autour d’un projet d’annexion de la Biélorussie, via la construction d’un nouvel État supranational qui serait dirigé par Vladimir Poutine et lui servirait d’instrument pour pérenniser son pouvoir à la fin de son quatrième et dernier mandat en 2024 (1). L’ironie de ce fantasme est que l’on avait jadis redouté précisément l’inverse, à savoir que les accords bilatéraux d’intégration, consentis dans les années 1990 par le dirigeant faiblissant d’une Russie de plus en plus chaotique, pourrait permettre au président Loukachenko de prendre le contrôle du Kremlin, grâce à la création de cette « union slave », comme on la nommait alors souvent (2).

Si ces scénarios hypothétiques ont offert des titres accrocheurs aux médias – jouant sur les craintes du lectorat de voir renaître « l’Empire » –, jamais l’indépendance des États concernés n’a été compromise par ce que l’on pourrait qualifier, sans exagération, de traités-spectacles. Mais par leur seule apparence, ces traités ont été un baume sur la blessure affective des nostalgiques de l’URSS, permettant de gagner des points dans l’électorat. On a ainsi instauré sur le papier une communauté (soobchtchestvo, 1996), qui devint ensuite une union (soïouz, 1997) et finalement – ce fut le dernier geste important de Boris Eltsine avant sa démission – un État unifié (soïouznoïé gossoudarstvo).

Cependant, l’article 6 du document fondateur de 1999 précise que chaque partie « doit conserver sa souveraineté, son indépendance, son intégrité territoriale, la structure de son État, sa Constitution, ses drapeaux, ses armoiries et ses autres attributs étatiques » (3). Le principe de l’égalité souveraine y est également clairement enchâssé (article 3), ce qui exclut que le programme ambitieux qui y est exposé soit mis en œuvre sans le consentement des deux États. Chacun dispose d’un vote au sein de la plus haute instance décisionnelle, le Conseil suprême.

Après son accession au pouvoir, le président Poutine n’a pas tardé à critiquer cette chimérique structure bicéphale, qui place un pays de 10 millions d’habitants sur un pied d’égalité décisionnelle avec la Russie, dont le PIB est grosso modo trente fois plus important. Dès l’été 2002, il faisait valoir que l’État unifié devrait plutôt avoir une structure fédérale, comme celle de la Russie, structure dans laquelle les régions de la Biélorussie auraient un statut identique à celui des régions russes (4). Bien entendu, Loukachenko s’est alors empressé de qualifier d’absurde cette proposition d’absorption. Comprenant que le principe d’égalité souveraine n’était pas acceptable à Moscou, il a discrètement repoussé aux calendes grecques l’adoption d’une Constitution, ainsi que la mise en place des institutions communes, notamment le parlement bicaméral, la Cour suprême de l’Union ou la Cour des comptes (5).

La déclaration récente du Premier ministre Medvedev, indiquant que la Russie souhaitait réactiver la construction de l’État unifié (6), n’a rien d’original ou d’étonnant. Cette intention a déjà été évoquée par Vladimir Poutine lui-même à maintes occasions. À chaque fois, il s’agit de prétendre vouloir la mise en œuvre du programme, afin de mieux faire porter sur l’autre la responsabilité de son échec. On accroît ainsi sa capacité d’exercer des pressions pour résoudre d’autres litiges. Le manège tourne dans le cirque médiatique, et les images produites ont un impact sur les négociations, particulièrement en période électorale. Néanmoins, nul ne se fait d’illusion sur la possibilité de pousser l’intégration politique, ainsi que le reconnaissait, en janvier 2019, le ministre des Affaires étrangères Lavrov (7).

De fait, l’État unifié joue depuis vingt ans un rôle qui n’a pas vraiment évolué. D’emblée, on n’observe pas même de fluctuations significatives dans son budget annuel, qui avoisine 75 millions de dollars (4,8 milliards de roubles en 2017) (8) et sert principalement à financer des programmes de recherche et de développement, notamment dans le secteur de la défense. Cette organisation n’est, certes, pas négligeable, notamment à un niveau symbolique, mais il est absurde d’y voir un tremplin potentiel pour Vladimir Poutine.

Des tensions fraternelles endémiques

Parler de rapports entre « peuples frères » pour analyser l’évolution complexe et multidimensionnelle des relations entre Moscou et Minsk sous-entend davantage que le postulat d’une étroite parenté ethnolinguistique et religieuse. La pratique se fonde avant tout sur cette intimité relationnelle qui touche à la fois les populations et les élites des deux pays. Malgré quelques déclarations circonstancielles du président biélorusse, qui, récemment encore, pointait dans la direction contraire (9), le sentiment de fraternité développé au cours de l’expérience soviétique (et à ce jour galvanisé dans les pratiques mémorielles de la Victoire du 9 mai) est toujours largement ressenti des deux côtés de la frontière (10). Dans cette Europe orientale déchirée par des rivalités internes et des luttes géopolitiques externes, cette relation constitue un élément de stabilité.

Cela dit, le constat d’une « dynamique familiale » n’implique pas l’absence de désaccords ni de bagarres à poings nus concernant les questions sensibles liées à l’héritage. Entre Minsk et Moscou, la gouvernance des infrastructures héritées d’un secteur industriel jadis hautement intégré ne s’est pas négociée sans heurt, loin de là, notamment en raison des divergences idéologiques sur le mode de gouvernance souhaitable. La révolution néolibérale des années 1990 (et la constitution d’un groupe d’oligarques) n’a pas eu lieu en Biélorussie. Le gouvernement est demeuré l’actionnaire majoritaire d’un gigantesque réseau de 4 734 entreprises qui emploient aujourd’hui 1,6 million de travailleurs, engendrant 60 % des revenus nationaux (11). Ce rôle énorme de l’État dans l’économie n’est pas étranger à la ferme volonté de conserver le contrôle de sa planche à billets, rendant invraisemblable la réalisation du projet de monnaie commune.

La configuration changeante du rapport de force, clairement à l’avantage de la Russie depuis l’ascension de Vladimir Poutine, inspire des efforts ponctuels de renégociation des règles commerciales et des systèmes de tarification en vigueur, particulièrement dans la chaîne de valeur énergétique. Ces négociations se déroulent sur fond de crises récurrentes, presque cycliques, dont on ne voit pas la fin prochaine. À chaque fois, la capacité de la Biélorussie à résister aux pressions de la Russie et à éviter de se retrouver dans une position de plus en plus vulnérable, est mise en doute. Les inquiétudes ne sont pas sans fondement. Au cours des crises gazières de 2004, 2007 et 2010, la Biélorussie a dû peu à peu abandonner à Gazprom la propriété des gazoducs traversant son territoire, et payer, en outre, des sommes de plus en plus élevées pour ses approvisionnements en gaz naturel, dont elle dépend presque entièrement (12).

En revanche, on constate que les pertes encourues ont été moindres que ce que les plus alarmistes entrevoyaient (13). Minsk a notamment réussi à conserver un système de tarifs fort avantageux dans le secteur pétrolier. Partiellement exemptée des taxes russes à l’exportation (en vertu de l’accord sur l’Union douanière), la Biélorussie alimente encore au rabais ses deux grandes raffineries de Mozyr et Novopolotsk, dont la capacité de production excède largement les besoins intérieurs (14). Les produits pétroliers réexportés (surtout vers l’Europe, mais aussi en Russie) représentent près de 30 % des exportations totales du pays, engendrant une part importante des revenus de l’État. Les évaluations divergent sur l’ampleur de ce que l’on peut qualifier de subsides (entre 3 % et 20 % des revenus), mais tous s’accordent à dire que, malgré les pressions subies depuis le début des années 2000, ces subventions indirectes offertes par Moscou demeurent significatives.

Les difficultés récentes rencontrées consécutivement à l’annonce par la Russie d’une « manœuvre fiscale », qui touche le secteur des matières premières, s’inscrivent donc dans la continuité d’une longue série de conflits. Le suspense est de savoir si la Biélorussie réussira encore à tirer son épingle du jeu. La « manœuvre » consiste à introduire progressivement une taxe sur la production des matières premières, en remplacement de celle actuellement imposée sur les exportations. L’objectif est de transformer le marché intérieur au profit des producteurs, et ainsi de stimuler le réinvestissement dans l’exploration et l’exploitation, mais il a aussi pour effet de faire perdre à la Biélorussie le privilège dont elle jouit, en tant que membre de l’Union douanière, d’importer son pétrole au rabais par rapport au reste de l’Europe. L’enjeu est énorme : les pertes potentielles pour la Biélorussie au cours des six prochaines années sont évaluées à 10,8 milliards de dollars (15).

La partie n’est pas perdue d’avance, loin de là, puisque les termes des ententes russo-biélorusses ne sont jamais strictement dictés par une logique économique. Une importante variable de l’équation se situe encore sur le plan identitaire, dans un rapport au temps plus long, où les sacrifices consentis pour la défense du territoire soviétique contre l’envahisseur allemand conservent un caractère sacré qui rend impopulaire une attitude malveillante à l’égard de l’autre. En période de tension avec les chancelleries occidentales, l’alliance militaire stratégique qui en découle vaut son pesant d’or, ce que le président Loukachenko ne manque jamais de rappeler publiquement. Le projet de construction d’une base militaire américaine permanente en Pologne renforce d’ailleurs considérablement la position de la Biélorussie, qui a dénoncé ce déploiement aussi vivement que Moscou.

L’impact de la crise en Ukraine

L’un des effets de cet imaginaire fraternel consiste à faire de l’Ukraine l’un des enjeux centraux des relations russo-biélorusses. En effet, la dynamique familiale n’est compréhensible qu’en incluant dans l’équation le troisième membre, celui qui a constamment cherché à tenir tête au plus fort, tant sur la répartition des ressources héritées de l’URSS que sur la question du legs spirituel millénaire de la Rus (16), ce qui a conduit, en janvier 2019, à un schisme majeur dans la chrétienté orthodoxe (17).

Depuis le début, la Biélorussie cherche la conciliation dans les querelles qui opposent l’Ukraine et la Russie. Lors des négociations qui débouchèrent sur les accords de Minsk du 8 décembre 1991, le président Chouchkevitch jouait déjà les médiateurs entre Boris Eltsine et Leonid Kravtchouk pour faire aboutir les échanges sur ce mécanisme trilatéral (de coopération ou de « divorce civilisé », selon le point de vue) que l’on nommait la CEI. Certes, les ambitions initiales du président Loukachenko de réunifier la famille se sont heurtées à la volonté des Ukrainiens de privilégier le vecteur d’intégration européenne, mais celui-ci n’a jamais pour autant crié à la trahison. Soulignant le droit de l’Ukraine à mener une politique étrangère indépendante, il a soigné ses rapports avec chacun de ses homologues à Kiev, y compris sous la présidence de Viktor Iouchtchenko qui œuvra activement à l’inclusion de son pays dans l’OTAN. Si les tensions entre Kiev et Moscou ont contribué à améliorer la position de négociation de Minsk vis-à-vis de Moscou (18), la diplomatie biélorusse n’a pas cherché à les attiser. Elle a plutôt contribué à aplanir les désaccords, facilitant la création en 2012 d’une zone de libre-échange de la CEI, que l’Ukraine de Viktor Ianoukovitch avait accepté de rejoindre.

À coup sûr, l’annexion de la Crimée par la Russie a apporté une dimension beaucoup plus sensible à la querelle de l’héritage, celle du territoire. Nécessairement, l’intervention des militaires russes a inquiété Loukachenko, qui n’avait pas anticipé que son voisin puisse faire éclater le tabou de l’intangibilité des frontières. Face à une violation aussi flagrante du droit international, aggravée par le soutien apporté aux forces sécessionnistes du Donbass, le président biélorusse a exprimé des inquiétudes et même formulé une mise en garde qui pourrait laisser envisager le pire : « Notre armée est suffisamment forte pour répondre à toute menace. Nous protègerons chaque parcelle de notre territoire, de notre État et de notre indépendance » (19).

Si la Biélorussie a probablement été tentée de se joindre au concert des pays qui déclarèrent à l’Assemblée générale de l’ONU leur soutien à l’intégrité territoriale de l’Ukraine, elle s’en est abstenue, admettant candidement que rien ne changerait ce nouvel état de fait, qui de toute façon reflétait la volonté des principaux intéressés. Cette position n’est pas le signe d’une soumission à la volonté de Moscou, mais plus vraisemblablement d’une concession marchandée qui n’est pas allée plus loin en matière de soutien diplomatique. Comme la Biélorussie l’avait fait en refusant de reconnaître l’indépendance des républiques d’Abkhazie et d’Ossétie du Sud en 2008, elle a choisi de ne pas reconnaître juridiquement les changements frontaliers de 2014.

À ceux qui doutent de cette liberté de manœuvre, il faudrait rappeler que Loukachenko ne s’était pas privé d’accueillir à bras ouverts le président par intérim Oleksandr Tourtchynov, pourtant issu d’un renversement de pouvoir anticonstitutionnel et dépeint à Moscou comme le représentant d’une « junte ». Présent en mai 2014 à Kiev, pour l’investiture du président élu Petro Porochenko, Loukachenko avait même cautionné la décision de son homologue de recourir à la force pour tenter de reprendre le contrôle des régions rebelles, tout en critiquant l’incapacité du nouveau pouvoir à prendre en considération les préoccupations des populations locales (20).

Clairement, dans le drame qui déchire l’Ukraine, Minsk définit sa propre voie qui consiste à se maintenir à équidistance entre les parties, en critiquant la double ingérence étrangère, russe et occidentale, pour le drame vécu par la nation-sœur. C’est ainsi que Minsk a réussi à s’imposer comme le terrain neutre pour la négociation des accords de paix, et ce en présence des chefs d’État et de gouvernement français et allemand, qui soudain ne craignaient plus de s’afficher avec le « dernier dictateur d’Europe ». Dans ces circonstances critiques, le président Loukachenko a réussi à jouer ce rôle de médiation, qui lui a valu d’obtenir l’appui du Secrétaire général de l’ONU pour sa « sage politique » (21). Sa position lui a également fait gagner des points en Russie, où l’influent quotidien Vedomosti l’a désigné « homme politique de l’année ». Sa stature internationale a été rehaussée en 2016 par la décision de l’Union européenne de ne pas prolonger le régime de sanctions qu’elle avait mis en place en 2011 (22).

La distance qui s’est creusée entre l’Ukraine et la Russie a certes élargi la marge de manœuvre de la Biélorussie. Mais le défi consistant à naviguer dans les eaux troubles des tensions géopolitiques reste d’actualité.

Le pays a réussi à se désolidariser de la Russie dans l’application des contre-sanctions économiques qui touchent des produits agroalimentaires ciblés en provenance de l’Europe. Il a, de plus, choisi d’abolir le régime de visas concernant les voyages de courte durée, par avion, pour un grand nombre de pays occidentaux, faisant fi des complications occasionnées dans le fonctionnement de l’Union douanière. La Biélorussie est même parvenue jusqu’à maintenant à s’opposer à l’installation sur son territoire d’une base aérienne russe, malgré les demandes pressantes et réitérées de Vladimir Poutine. La Russie pourrait être furieuse pour moins ; mais compte tenu du conflit avec l’Ukraine, l’UE et les États-Unis, elle ne peut s’offrir le luxe d’une confrontation directe, ce dont profite habilement Loukachenko.

Rappelant à qui veut l’entendre que sa politique a été et demeure « multi-vectorielle », le président biélorusse garde donc ses options ouvertes et conserve plusieurs atouts dans sa manche en vue de ses négociations futures avec Moscou. Pour cela, il lui faut continuer d’œuvrer à l’intégration économique au sein de l’Union eurasiatique – fondée en mai 2014, au plus fort de la crise ukrainienne – et sécuriser son accès au marché russe. La Biélorussie ne saurait à aucun moment renier son statut de meilleur allié. Les exercices militaires conjoints à grand déploiement sont là pour ne pas laisser planer la moindre ambiguïté sur la participation active du pays au sein de l’Organisation du traité de sécurité collective.

Les avantages de ces liens sont trop importants pour Moscou, qui ne se risquera pas à une opération hasardeuse visant à soumettre par la force ce petit frère indocile, que l’on juge parfois ingrat. La personnalité cavalière et irrévérencieuse de l’ambassadeur russe Mikhaïl Babitch a pu donner l’impression contraire, à savoir que Moscou explorait de nouvelles stratégies pour influencer à son avantage la situation intérieure biélorusse, en instaurant, par exemple, des relations avec des opposants à Loukachenko (qui devra affronter l’électorat en 2020). À la demande de ce dernier, Vladimir Poutine a toutefois consenti à remplacer son ambassadeur, qui ne sera pas même resté en poste une année complète.

Bien sûr, l’audace de la politique étrangère russe en Syrie devrait nous apprendre qu’il ne faut exclure aucun scénario. Mais si le passé est garant de l’avenir, il est beaucoup plus probable que la crise provoquée par la manœuvre fiscale se résorbera encore une fois par un « compromis fraternel », donnant une impression de déjà-vu, voire de stabilité. Si quelque chose d’étonnant devait survenir, il y a fort à parier que ce serait en conséquence de changements survenus à Kiev, où tout peut encore arriver.

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1. Caroll, “Step up Vladimir Putin, president of Belarus?”, The Independent, December 19, 2018, https://www.independent.co.uk/news/world/europe/russia-belarus-putin-lukashenko-sovereignty-rule-oil-tax-crimea-term-presidency-a8689416.html; Leonid Bershidsky, “Putin’s Retirement Plan Depends on Belarus”, Bloomberg, January 8, 2019, https://www.bloomberg.com/opinion/articles/2019-01-08/putin-is-seeking-to-retain-power-through-a-union-with-belarus

2. Sur cette période, voir Alex Danilovich, Russian-Belarusian Integration: Playing Games Behind the Kremlin Walls, Basingstoke: Ashgate, 2006.

3. « Dogovor “O sozdanii Soïouznogo gossoudarstva” » [Accord « Sur la création d’un État unifié »], Moskva, 8 décembre 1999, http://www.soyuz.by/about/docs/dogovor5/

4. Answers to Journalists’ Questions after the Russian-Belarusian Talks, Moscow, August 14, 2002, http://en.kremlin.ru/events/president/transcripts/21684

5. Ruth Deyermond, “The State of the Union: Military Success, Economic and Political Failure in the Russia-Belarus Union”, Europe-Asia Studies, vol. 56, n° 8, 2004, pp. 1191-1205.

6. “Moscow ready for further steps in building Union State with Belarus, says Medvedev”, TASS, 13 décembre 2018, http://tass.com/politics/1035910

7. Lavrov : « Sozdat obchtchouïou Konstitoutsiou, soud i parlament s Belaroussiou poka nevozmojno » [Créer une Constitution, une Cour suprême et un parlement commun avec la Biélorussie n’est pas possible actuellement], Tut.by, 16 janvier 2019, https://news.tut.by/economics/622777.html?crnd=55032

8. “Belarus-Russia Union State budget size for 2018 unchanged”, Belarus.by, 29 novembre 2017, https://www.belarus.by/en/government/events/belarus-russia-union-state-budget-size-for-2018 unchanged_i_0000069854.html

9. « Sovechtchanié po aktoualnym voprossam sotroudnitchestva s Rossieï » [Conseil sur les questions actuelles de la coopération avec la Russie], 24 décembre 2018, http://president.gov.by/ru/news_ru/view/soveschanie-po-aktualnym-voprosam-sotrudnichestva-s-rossiej-20124/

10. Dans un sondage VTsIOM de mai 2014, 79 % des Russes estimaient que les Biélorusses représentaient pour eux un peuple frère (66 % pour les Ukrainiens), « Bratskié narody – mif ili realnost ? » [Les peuples frères : mythe ou réalité ?], 22 mai 2014, https://wciom.ru/index.php?id=236&uid=805 ; Selon les dernières données disponibles en Biélorussie, 65,8 % des répondants estimaient que les Biélorusses, les Russes et les Ukrainiens constituaient trois branches d’un même peuple. « Vajneïchié rezoultaty natsionalnogo oprossa v martié 2016 g. » [Les principaux résultats du sondage national de mars 2016], 29 mars 2016, http://www.iiseps.org/?p=3960

11. Selon les données de 2017, publiées par le FMI. « Republic of Belarus », IMF Country Report, n° 17/384, décembre 2017, p. 33.

12. Margarita Balmaceda, « Belarus: Turning Dependency into Power? », in Politics of Energy Dependency: Ukraine, Belarus, and Lithuania between Domestic Oligarchs and Russian Pressure, University of Toronto Press, Toronto, 2013, pp. 154–207.

13. Yauheni Preiherman, « Return of Russian Subsidies: What Are the Implications for Belarus’ Economy? », Belarus Digest, November 29, 2011, https://belarusdigest.com/story/return-of-russian-subsidies-what-are-the-implications-for-belarus-economy/

14. On estime à environ 100 000 barils par jour l’écart entre les importations totales et les besoins pour la consommation interne. Siarhej Karol, “Belarus: Controls, Subsidies, And Cheap Gas”, RFERL, March 16, 2006, https://www.rferl.org/a/1066709.html

15. Chiffre avancé par le vice-ministre des Finances Dimitri Kiiko. « Kiïko : Peregovory po kompensatsii nalogovogo manevra zaglokhli echtcho v sentiabrié-oktiabrié po initsiativié RF » [Kiïko : Les pourparlers sur la compensation de la manœuvre fiscale ont capoté dès septembre-octobre à l’initiative de la Fédération de Russie], Tut.by, 18 décembre 2018, https://news.tut.by/economics/619613.html

16. Première formation étatique des Slaves de l’Est au IXe siècle.

17. Volodymyr Kulyk, Church and Geopolitics: The Battle Over Ukrainian Autocephaly, PONARS Eurasia Policy Memo n° 570, J 2019, p. 6, http://www.ponarseurasia.org/sites/default/files/policy-memos-pdf/Pepm570_Kulyk_Jan2019_1.pdf

18. Arkady Moshes, “Russian-Belarusian Relations after Vilnius: Old Wine in New Bottles?”, PONARS Eurasia Policy Memo n° 304, December 2013, http://www.ponarseurasia.org/sites/default/files/policy-memos-pdf/Pepm_304_Moshes_Dec2013.pdf

19. Vladimir Soldatkin, Andrei Makhovsky, “Russia reminds wayward ally Belarus of its economic muscle”, Reuters, 7 juillet 2016. https://ca.reuters.com/article/topNews/idCAKCN0ZN0E3

20. « Loukachenko na inaougouratsii Porochenko : snatachala razberites, kto terrorist. A to pooubivaetié svoikh » [Loukachenko à la cérémonie d’investiture de Porochenko : faites d’abord le tri des terroristes. Sinon, vous finirez par massacrer les vôtres », Naviny, 7 juin 2014, https://naviny.by/rubrics/politic/2014/06/07/ic_articles_112_185728

21. “UN Secretary General praises Belarus’ role in handling Ukraine conflict”, Belarus.by, 22 septembre 2014, https://www.belarus.by/en/press-center/speeches-and-interviews/un-secretary-general-praises-belarus-role-in-handling-ukraine-conflict_i_15171.html

22. À l’exception des mesures qui concernent le bannissement du commerce d’armements, et les interdictions de voyage pour quatre individus que l’on soupçonne d’être impliqués dans la disparition d’opposants politiques en 1999 et 2000.