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A) Politique étrangère & défense

Isabelle Facon Isabelle Facon
1 Novembre 2018

La politique extérieure russe sous « Poutine IV » : vers de nouveaux arbitrages ?

L’éventualité d’un changement de cap de la Russie sur la scène internationale a fait l’objet de vifs débats au lendemain de la quatrième élection de Vladimir Poutine, le 18 mars 2018. Hyperactive (1) et réservant une part de plus en plus importante, dans le discours comme dans la pratique, aux instruments militaires, la politique étrangère russe récente a sans doute permis au Kremlin d’imposer l’idée que la Russie avait vocation à peser sur tous les grands dossiers internationaux. Mais elle a aussi eu un coût politique et économique important. Le président, abordant a priori son dernier mandat, voudrait-il modifier cette donne ? Qu’est-il prêt à entreprendre, à consentir dans les rapports avec les pays occidentaux, alors que le besoin de pallier les conséquences de la crise de ces relations a constitué un moteur essentiel, mais pas unique, de la politique internationale russe depuis 2014 ? Les blocages de l’économie, qui, à mesure que le temps passe, risquent d’être portés au débit de Vladimir Poutine, peuvent-ils l’inciter plus de souplesse ? L’opinion publique, qui semble apprécier la visibilité et l’image de force acquises par le pays sur la scène mondiale, pourrait-elle réclamer des inflexions ? Les Russes, en effet, tout en gardant leur confiance au président, se montrent très critiques envers le gouvernement et expriment, dans les sondages, des préoccupations ayant trait à la situation économique et sociale – une situation que des politologues russes ne voient pas progresser sans une amélioration, ne serait-ce que partielle, des relations avec les États-Unis et l’Europe, peut-être surtout l’Europe.

Le discours prononcé par Vladimir Poutine le 1er mars 2018 devant l’Assemblée fédérale a apporté une réponse très ambivalente quant à ses choix futurs. Ce discours se composait de deux parties – l’une avançant que la principale menace pour la Russie résidait dans son retard technologique et économique, et insistant sur le besoin d’attaquer plus résolument le chantier de la modernisation de l’économie ; l’autre vantant les prouesses de l’industrie d’armement, garantie que la dissuasion nucléaire ne serait pas remise en cause par le développement des défenses antimissiles américaines (2). Il y a donc, au minimum, une hésitation : le pouvoir russe a accumulé tant de griefs contre l’Occident, et aussi tellement instrumentalisé le sentiment anti-occidental, qu’un changement de ton de la diplomatie nécessiterait qu’il soit en mesure de faire valoir que l’autre côté bouge aussi… Ce n’est pour l’heure pas le cas, les deux parties se renvoyant la balle et la Russie donnant l’impression d’être prête à une « guerre de tranchées », avec, selon certains politologues russes, le risque que le gouvernement renoue avec la tradition de mobilisation de l’économie, certes sous des formes actualisées (3).

Relations avec l’Occident : un blocage patent

Comme le résume Dmitri Trenine, expert des questions internationales, la politique étrangère russe, en 2017, a été marquée par « l’approfondissement de la confrontation avec les États-Unis et par l’éloignement d’avec l’Europe » (4).

L’espoir que Donald Trump soit en mesure d’améliorer les relations avec Moscou s’est largement émoussé. Depuis son élection, les États-Unis ont adopté de nouvelles sanctions contre la Russie, fermé des représentations diplomatiques russes, envoyé des armes à l’Ukraine, entériné des documents stratégiques présentant la Russie comme un adversaire majeur (Stratégie de sécurité nationale, Nuclear Posture Review). Certes, la rencontre Poutine-Trump qui s’est tenue à Helsinki en juillet 2018, quelque temps après que le président américain a défrayé la chronique en proposant la réintégration de la Russie dans le G7 (5), a été présentée assez largement, dans la presse occidentale, comme un succès pour Vladimir Poutine. Sergueï Lavrov a pu qualifier le sommet de « mieux que super » et le président russe a jugé qu’il avait été « globalement réussi et [avait] conduit à des accords productifs » (6). Les responsables russes estiment probablement que l’événement a eu des effets bénéfiques sur la scène intérieure comme internationale en affirmant l’image d’un rapport d’égal à égal entre les deux présidents (voire de l’ascendant de l’un, Poutine, sur l’autre)… Cependant, la possibilité d’une détente entre les deux pays n’y a pas gagné en crédibilité. Après Helsinki, les contre-feux se sont allumés dans le jeu politique et institutionnel américain, avec d’autant plus de vigueur que Donald Trump a utilisé le sommet pour mettre de nouveau en doute les accusations d’ingérence russe dans la présidentielle de 2016 : nouveau projet de loi envisageant des sanctions contre le gazoduc Nord Stream 2, arrestation de Maria Boutina, déclaration très ferme du Secrétaire d’État sur la Crimée (7)… Tel est « le prix que la Russie aura à payer pour son tête-à-tête avec Trump », conclut une politologue russe (8).

Tandis que les choses semblent durablement bloquées côté américain, le dossier russe étant l’un des principaux leviers de la contestation interne de Donald Trump, l’horizon apparaît comparativement moins sombre avec l’Europe. Emmanuel Macron, élu en mai 2017, entend dialoguer fermement mais sûrement avec la Russie ; la nouvelle donne politique en Italie et en Autriche (qui assure la présidence tournante de l’Union européenne – UE – au second semestre 2018) lui semble également favorable (9). Toutefois, l’affaire Skripal a renforcé la distance entre les Européens et Moscou. Le Brexit et la crise des migrants, conjugués à l’affirmation de la « démocratie illibérale » dans plusieurs États membres, continuent certes à bousculer et diviser l’Union européenne. Mais contrairement aux attentes de Moscou, cela n’a pas servi ses intérêts. À la crise interne et au détricotage du lien transatlantique que provoquent les initiatives de Donald Trump, Bruxelles et les pays moteurs de l’UE n’ont, pour l’instant, pas répondu par un assouplissement de leur attitude vis-à-vis de la Russie, mais plutôt par une forme de tétanie qui maintient l’UE dans une posture conservatrice et défensive dans ses relations avec Moscou. Si Emmanuel Macron a donné suite à « l’esprit de Versailles » en se rendant à Saint-Pétersbourg en mai 2018, il est contraint dans sa politique russe par la priorité qu’il attache à la relance de l’UE : le fait que le « dossier russe » soit peu consensuel entre les États membres – et c’est le cas jusque dans les relations France-Allemagne – n’est pas propice à des initiatives fortes de Paris. Le 5 juillet 2018, le Conseil européen prorogeait les sanctions à l’encontre de la Russie.

La Russie est-elle en quête d’une détente ?

Le comportement de Donald Trump à l’égard des alliés européens (abandon de l’accord de Paris sur le climat, « guerres commerciales », sanctions extra-territoriales, retrait de l’Accord de Vienne sur le nucléaire iranien, attitude plus qu’ambivalente sur l’OTAN) permet, certes, à la Russie d’espérer, sinon que les Européens viendront frapper à sa porte pour bâtir un nouveau partenariat stratégique continental (10), du moins une accélération de la « désoccidentalisation » tant souhaitée de l’ordre international. Hormis cela, le pouvoir russe ne voit guère de motifs de satisfaction dans l’évolution des relations avec les pays occidentaux. En témoigne la poursuite de son effort actif pour approfondir ses relations en Asie (11) et au Moyen-Orient et pour y rechercher un maximum d’alternatives aux marchés, technologies et capitaux occidentaux.

Dans ce contexte bloqué, les propositions de coopération faites par Moscou aux pays occidentaux apparaissent surprenantes ou suspectes. Lors de la rencontre d’Helsinki, Vladimir Poutine a suggéré à Donald Trump (que le Kremlin tend d’ailleurs à épargner (12) quatre grands axes de travail possibles : mise en place d’un conseil des « sages » (diplomates, experts militaires, chercheurs et think tankers) en vue de placer les relations bilatérales sur une trajectoire plus constructive ; création d’un forum d’affaires, projet apparemment approuvé par Washington (13) ; réinstauration du groupe de travail sur la lutte contre le terrorisme au niveau des vice-ministres des Affaires étrangères (agréée par Mike Pompeo) ; groupe de travail sur la cybersécurité (hautement controversé, pour des raisons bien comprises renvoyant à la question des ingérences russes dans la présidentielle américaine de 2016) (14). Les deux présidents ont également convergé sur le besoin de « faire quelque chose sur le nucléaire », pour reprendre les termes de Donald Trump, ce qui inclut, selon son homologue russe, le traité New Start et celui sur les forces nucléaires à portée intermédiaire (FNI), les défenses antimissiles américaines et les armements dans l’espace (15).

La Syrie est également au menu, ne serait-ce que parce que le président Trump semble juger nécessaire d’interagir avec la Russie sur cet enjeu, malgré les tensions récurrentes (16). Aujourd’hui, Moscou qui, depuis 2017, communique abondamment sur son rôle dans la chute de l’État islamique et dans l’instauration de conditions favorables à un règlement politique en Syrie sous l’égide de l’ONU, paraît encline à rouvrir le jeu avec les capitales occidentales, après l’avoir plutôt verrouillé en établissant des canaux diplomatiques parallèles et en s’associant aux opérations militaires les plus brutales du pouvoir syrien. En juillet 2018, on apprenait ainsi que les présidents Macron et Poutine s’étaient accordés, à Saint-Pétersbourg, sur une opération d’acheminement vers la Syrie d’aide humanitaire française par avions russes (17). À la même occasion, le président russe, conscient de la volonté de Paris de mettre fin à la marginalisation de l’Europe sur le dossier syrien, avait laissé entendre qu’il pourrait accepter une coordination entre le format de négociations d’Astana (parrainé par la Russie, l’Iran et la Turquie) et le Small Group. À Helsinki, Vladimir Poutine a également proposé à Donald Trump des projets « humanitaires » – retour des réfugiés en Syrie, déminage… (18).

Le « cas syrien » conduit cependant à s’interroger. Que recherche le Kremlin en tendant sobrement ces perches ? S’agit-il d’aménager les conditions pour une désescalade de la tension et, à terme, d’un apaisement avec les Occidentaux ? La même question peut être posée sur l’intérêt exprimé par des officiels russes pour un retour à des échanges sur la maîtrise des armements. La Russie veut-elle adoucir son image après des années de « heavy metal diplomacy » – une expression utilisée par un chercheur britannique pour décrire le comportement de Moscou sur la scène européenne depuis 2014, très militarisé (exercices démonstratifs, manœuvres provocatrices, valorisation du nucléaire…) (19)  – afin de faire tomber les sanctions et les barrières aux coopérations économiques et technologiques avec les Occidentaux ? Veut-elle amplifier l’effet d’optique du « spectacle Trump » pour apparaître de nouveau comme une puissance responsable, ce qui pourrait faciliter le déblocage des liens avec les pays européens ?

Ces questions sont d’autant plus légitimes que les gestes de bonne volonté interviennent sur des sujets où la Russie a objectivement une main assez forte. Dans ce cadre, son calcul pourrait bien être qu’elle peut pousser ses options sans avoir elle-même à faire trop de concessions. Cela rejoint le scepticisme suscité en Occident par des propositions russes dont la faisabilité apparaît d’emblée assez faible et qui donnent par conséquent l’impression qu’en les formulant, la partie russe cherche simplement à reporter sur d’autres la responsabilité des blocages. On pense ici à l’idée d’une opération de maintien de la paix dans le Donbass ou à la proposition, apparemment soumise à Donald Trump par Vladimir Poutine à Helsinki, de la tenue d’un référendum sur un statut spécial du Donbass (20)… De fait, si ces propositions montrent une prise en compte de l’impasse des accords de Minsk, frein majeur à des ouvertures dans les rapports russo-occidentaux, elles sont aussi, dans leurs termes, inacceptables pour Kiev et pour les Européens (qui y verront probablement une façon pour Moscou de les contourner et de s’extraire d’un processus de Minsk qu’ils ont orchestré). Le déficit de confiance qui s’est inexorablement creusé depuis dix ans joue aussi son rôle dans la circonspection ou la fin de non-recevoir que les Occidentaux ont exprimée en réponse à ces propositions de Moscou…

Une autre hypothèse, qui justifie, elle aussi, une approche prudente de la part des pays occidentaux, pourrait être que les signaux contradictoires de Moscou (alternance posture dure / posture plus ouverte) reflètent des divergences entre acteurs au sein du pouvoir russe, dont certains ne sont pas favorables à une attitude plus mesurée de la Russie sur la scène internationale. Ainsi, beaucoup au sein des structures « de force » et, sans doute, de l’industrie d’armement, que ce soit pour des raisons idéologiques, par ambition politique ou par intérêt économique, trouvent avantage au maintien de la tension. Des politologues russes expliquent ainsi qu’à la veille de la rencontre d’Helsinki, « les faucons à Moscou [pensaient] que Poutine [était] prêt à échanger une partie de la résurgence politique et militaire de la Russie – peut-être par des concessions dans le Donbass et en Syrie – pour atténuer les sanctions et pousser la croissance économique » (21).

Conclusion

Il est difficile, dans le contexte actuel, de cerner la vision de Vladimir Poutine quant à la configuration de la politique extérieure dans les cinq années à venir. Rapports de force internes et incertitudes internationales, associés à la tendance prononcée du Kremlin à entretenir le flou sur ses intentions stratégiques, pèsent sur l’analyse que l’on peut en faire. Face aux pays occidentaux, le président russe n’est sans doute pas moins mû que les « durs » au sein de son administration par un esprit de revanche et par la satisfaction de voir le lien transatlantique « malmené » par Donald Trump. De plus, mettre en sourdine le discours sur les abus de puissance des États-Unis et sur l’arrogance et la menace « occidentales » n’est pas aisé : devenu facteur de cohésion entre le pouvoir et l’opinion, ce discours a permis de justifier bien des choses, dont des allocations confortables pour l’armée et l’industrie d’armement.

D’un autre côté, la posture dure a un coût politique et économique. Si le président Poutine, comme il l’affirme depuis sa quatrième élection, souhaite stimuler le développement économique et social (22), une politique favorisant, à terme, une atténuation des sanctions occidentales, ou du moins une interprétation plus libérale de ces sanctions, et un apaisement de l’environnement international sont souhaitables. Les analyses qui pointent le décalage entre les ambitions internationales du pays et la réalité de ses ressources et moyens ne sont pas l’apanage de la presse occidentale. Elles se trouvent aussi en Russie, même si elles ne débouchent pas tout à fait sur les mêmes conclusions (23). Des voix s’expriment pour dire qu’une meilleure santé économique et une moindre contrainte liée aux sanctions serviraient les intérêts de politique étrangère de la Russie. En la rendant plus attrayante pour ses voisins de l’ex-URSS (qui avanceraient dans l’intégration avec elle avec encore plus de réticence si elle choisissait le retour à une économie de mobilisation (24) mais aussi pour les pays asiatiques. En la renforçant face à la Chine, avec laquelle le différentiel de puissance économique se creuse inexorablement. En restaurant la confiance nécessaire pour les investisseurs étrangers.

En outre, Moscou peut avoir un intérêt à faire davantage d’efforts pour éviter une escalade des tensions qui, si elles devaient dégénérer en affrontement militaire direct, pourraient être fatales à la Russie. Peut-être même le « dilemme de sécurité » est-il pris en compte – la Russie voyant l’OTAN, depuis 2014, se reconsolider autour de la « menace russe » et renforcer son dispositif militaire sur son flanc est. Dans ce cadre, « cultiver » Donald Trump, en dépit du constat qu’il ne pourra probablement pas enclencher un revirement de la politique de Washington vis-à-vis de la Russie, ou coopérer avec le gouvernement français sur la Syrie, revient à travailler à une stabilisation des rapports stratégiques pour prévenir une dérive. La Russie a peut-être, aussi, saisi que les Européens, malgré la crise avec les États-Unis de Donald Trump, ne feront des pas vers Moscou que si celle-ci donne des gages d’un comportement plus conforme (donc, entre autres, moins démonstratif militairement).

Tout cela ne serait pas sans cohérence avec le souci affiché à diverses reprises par le président russe de faire en sorte que les dépenses de défense ne remettent pas en cause la stabilité économique et sociale. En 2016, il suggérait que le moment approchait où l’armée et l’industrie d’armement seraient moins avantagées dans les arbitrages budgétaires. Le sous-investissement dans la défense dans les années 1991-2005 et le durcissement de la situation internationale avaient justifié la priorisation du rééquipement des forces. Celui-ci étant globalement réalisé, il convenait de revaloriser le social, la santé, l’éducation... (25). Une lecture précise du discours présidentiel du 1er mars peut, au-delà des apparences, aller dans ce sens, de même que, plus concrètement, la tendance à la baisse des dépenses militaires depuis 2016 et l’effort consenti pour maintenir le coût des opérations en Syrie dans des proportions raisonnables.

À l’heure où la réforme des retraites agite la société russe, un facteur déterminant pourrait être l’opinion publique, si celle-ci montrait une nette préférence pour un projet entretenant moins la tension internationale. Cela semble une hypothèse crédible, maintenant que les Russes jugent apparemment que, sur la scène mondiale, leur pays est parvenu à se réimposer comme une puissance dont il convient de respecter les intérêts (26). Le président américain ne souhaite-t-il pas le retour de la Russie au sein du G7 ? Les pays occidentaux ne sont-ils pas, dans les faits, contraints d’accepter Moscou comme force motrice des futurs développements en Syrie ? Un sondage du centre VTsIOM, réalisé après la rencontre d’Helsinki, indiquait que 55 % des personnes interrogées (tout en étant 75 % à qualifier les États-Unis d’État prédateur et 86 % à les accuser d’ingérence dans les affaires intérieures d’autres pays) souhaitaient l’instauration d’une coopération de sécurité entre Moscou et Washington, et que 52 % d’entre elles jugeaient nécessaire de réparer les relations bilatérales .

Ainsi, la voie médiane sera difficile à établir : ni le président, ni les faucons, ni la population russe ne souhaitent donner le sentiment que la Russie « se rend » du fait de sa situation intérieure délicate. Mais l’époque pourrait être propice à de nouveaux arbitrages, subtils parce que délicats en interne, que Vladimir Poutine tranchera peut-être en considérant que le maintien de la puissance militaire restaurée du pays, conçue comme la condition de son autorité internationale et du respect de sa souveraineté, impose de renforcer durablement l’économie. Un choix que n’avaient pas su ou voulu faire les dirigeants soviétiques avant lui…

1. Expression empruntée à Hiski Haukkala, Nicu Popescu (ed.), “Russian Futures: Horizon 2025”, ISSUE Reports, n° 26, March 2016, p. 7.

2. Isabelle Facon, « Le “discours du 1er mars” de Vladimir Poutine : quels messages ? », Notes de la FRS, n° 4/2018,12 mars 2018.

3. Andrey Kortunov, “How to Survive in a Trench Warfare”, russiancouncil.ru, April 24, 2018.

4. « Kakim byl 2017 god dlia vnechneï politiki Rossii » [Le bilan de l’année 2017 pour la politique étrangère de la Russie], carnegie.ru, 27 décembre 2017.

5. Sommet du G7 de juin 2018 au Canada. Selon une hypothèse récurrente dans les médias américains, Donald Trump chercherait à se rapprocher de la Russie pour mieux faire face au défi chinois (Hal Brands, “Trump Can’t Split Russia from China – Yet”, www.bloomberg.com, July 31, 2018). Mike Pompeo, lorsqu’il était encore à la tête de la CIA, avait déclaré qu’il jugeait la capacité de la Chine à exercer une influence subversive et à causer du tort aux États-Unis aussi redoutable que celle de la Russie (“CIA Chief Says China 'as Big a Threat to US' as Russia”, www.bbc.com, January 30, 2018). Trump espèrerait aussi, selon certaines analyses, désolidariser la Russie de l’Iran.

6. Réunion avec les ambassadeurs et les représentants permanents de la Russie, 19 juillet 2018.

7. « Les États-Unis rejettent la tentative d’annexion de la Crimée par la Russie et promettent de maintenir cette politique jusqu’à ce que l’intégrité territoriale de l’Ukraine soit restaurée » (Michael R. Pompeo, “Crimea Declaration”, www.state.gov, July 25, 2018).

8. Tatyana Stanovaya, “Two Trumps in Helsinki: Russia’s Approach to the U.S. President”, carnegie.ru, August 2, 2018.

9. « L’Italie veut la fin des sanctions européennes contre la Russie », Les Échos, 16 juillet 2018 ; « À Vienne, Vladimir Poutine fait patte de velours avec les Européens », Le Monde, 6 juin 2018.

10. Dans un tweet daté du 3 juin 2018, Dmitri Trenine se fait l’écho du scepticisme russe à cet égard : “Neither Italy nor Austria nor the two combined can yet break EU solidarity on Russia sanctions. For that, one needs Germany or France, and these are not budging. EU will certainly not take on US for Russia or Iran, and will even avoid a serious pushback against US tariffs.”

11. En 2017-2018, les relations avec la Chine se sont encore densifiées et la Russie a continué à travailler à la diversification de ses relations asiatiques, par exemple en ouvrant une représentation permanente près l’Association des nations de l’Asie du Sud-est (ASEAN) en 2017 ou en annonçant, l’année suivante, que le président Poutine participerait enfin au sommet de l’Asie orientale.

12. À plusieurs reprises en juillet 2018, le président Poutine a vanté la contribution de son homologue américain aux tendances positives apparues sur le dossier nucléaire nord-coréen.

13.  Cependant, des doutes s’expriment de part et d’autre sur les perspectives d’un tel groupe, compte tenu des sanctions américaines (Kathrin Hille, Henry Foy, “Putin-Trump Idea for Bilateral Business Forum Hits Early Trouble”, Financial Times, July 22, 2018).

14. “Two Trumps in Helsinki…”, op. cit.; Robert Legvold, “After Helsinki: Moving Forward in an Overwhelming Toxic Atmosphere”, http://valdaiclub.com, July 20, 2018.

15. Cité in Tom Z. Collina, “After Helsinki, Can Trump and Putin Strike a Grand Bargain on Nukes?”, https://national-interest.org, July 22, 2018.

16. “Trump Can’t Split Russia from China – Yet”, op. cit. Cette source indique que certains représentants de l’administration américaine envisageraient un « échange Ukraine-Syrie » par lequel « Washington abandonnerait les sanctions à l’encontre de Moscou, liées à l’Ukraine, en échange d’une assistance contre-terroriste russe en Syrie ».

17. Isabelle Lasserre, « La Realpolitik réchauffe les relations franco-russes », Le Figaro, 25 juillet 2018.

18. “Russian Defense Ministry Confirms Proposed Syria Cooperation with U.S.”, Moscow Times, August 6, 2018.

19. “Heavy Metal Diplomacy: Russia’s Political Use of its Military in Europe since 2014”, European Council on Foreign Relations, December 19, 2016.

20. Ilya Arkhipov, “Putin Tells Diplomats He Made Trump a New Offer on Ukraine at their Summit”, www.bloomberg.com, July 20, 2018.

21. Alexander Baunov, “Russia’s Political Class as Concerned about Helsinki Summit as America’s”, carnegie.ru, July 15, 2018.

22. Il a indiqué, lors de la réunion des ambassadeurs du 19 juillet 2018, que la Russie devait, en s’appuyant sur les opportunités offertes par la politique étrangère, se hisser parmi les cinq premières puissances économiques mondiales et améliorer sensiblement les conditions de vie de ses citoyens.

23. Joss Meakin, “Why Russia is far less Threatening than it Seems”, The Washington Post, March 8, 2017: « Kakim byl 2017 god dlia vnechneï politiki Rossii », op. cit.; Alexander Baunov, “A Hi-Tech Russian Doll: Putin’s Fourth-Term Reboot”, carnegie.ru, March 9, 2018.

24. Elena Alekseenkova, “’Restored Sovereignty’ as the Basis of National Pride”, russiancouncil.ru, August 1st, 2018 ; “How to Survive in a Trench Warfare”, op. cit.

25. Julian Cooper, “Finding the ‘Golden Mean’: Russia’s Resource Commitment to Defence”, in Isabelle Facon et Céline Marangé (dir.), Dossier « L’ambivalence de la puissance russe », Revue Défense nationale, n° 802, juillet-août-septembre 2017.

26. Voir l’intéressante synthèse de sondages du Centre Levada sur les questions internationales proposée par Andreï Kolesnikov et Denis Volkov, « “Poust oni dogovoriatsia o tchem-to prilitchnom” : tchego rossianié jdout ot vstretchi Poutina s Trampom » [« Qu’ils s’accordent donc sur quelque chose de décent » : ce que les Russes attendent de la rencontre Poutine-Trump], carnegie.ru, July 11, 2018.

27.  “Over 50 % of Russians Call for Boosting Cooperation with US, Poll Says”, TASS, July 23, 2018.