D) Régions

TROIS ANS APRÈS L’ANNEXION : BILAN POLITIQUE ET ÉCONOMIQUE DE LA CRIMÉE (1)

Trois ans après l’annexion de la Crimée par la Russie, la phase de transition et d’appropriation du territoire semble terminée, laissant aujourd’hui place à une période de doute sur la rationalité du rattachement forcé de la péninsule au territoire de la Fédération de Russie en mars 2014 (2). Doutes d’abord politiques, avec l’adaptation du pouvoir local aux normes russes, sur fond de tensions avec la minorité tatare. Doutes économiques, ensuite, concernant le poids de la Crimée sur un équilibre budgétaire russe déjà précaire. La population de la péninsule et ses secteurs stratégiques se retrouvent aujourd’hui pris en otages pour leur approvisionnement en électricité, en eau et en matière de tourisme.

Une situation politique « unique »

En l’espace de quelque mois, l’intégralité de la sphère politique, juridique et sociale de Crimée a été « russifiée ». Cette situation n’est pas sans poser problème, notamment au regard de la minorité tatare.

L’appropriation politique du territoire par Moscou

Depuis la reconnaissance légale par Moscou du référendum (non-reconnu par la communauté internationale) de déclaration d’indépendance et de demande consécutive de rattachement de la Crimée et de la ville de Sébastopol au territoire de la Fédération de Russie datant du 16 mars 2014, force est de constater que le processus d’appropriation territoriale s’est déroulé très rapidement, entérinant d’autant plus vite le fait accompli.

Une « verticale du pouvoir » subordonnée au Kremlin a en effet été instaurée dès les premiers mois suivant l’annexion, sous la supervision directe du ministre de la Défense Sergueï Choïgou et de l’envoyé présidentiel Oleg Belaventsev. Les deux hommes ont été chargés d’assurer le processus d’intégration de la Crimée au reste de la Russie, en commençant par les structures militaires et navales (3). Cette connotation initialement « militaire » des autorités de Crimée a créé des tensions avec les populations civiles, tensions qui ne sont actuellement pas encore complètement résorbées. Ont par la suite été placés Sergueï Aksionov comme « Premier ministre » du « gouvernement » local et Sergueï Meniaïlo comme gouverneur de la ville fédérale de Sébastopol.

Les structures de pouvoir russes ont été fondées sur celles préexistantes, notamment dans le domaine de l’administration publique, de la police et de la justice. L’intégration des fonctionnaires s’est d’ailleurs effectuée sur la base d’une « déclaration de loyauté » à la Russie.

Dans le cadre de l’appropriation territoriale de la Crimée, la plupart des résidents ont reçu des passeports russes et commencé à utiliser le rouble comme monnaie de référence. Le vide laissé par le départ forcé des banques ukrainiennes a été comblé par l’arrivée d’une vingtaine d’établissements russes, notamment la Banque commerciale nationale de Russie (RKNB), qui dispose aujourd’hui d’un quasi-monopole sur le secteur bancaire local (4). Les citoyens ont également été obligés de faire (ré)enregistrer leurs biens et propriétés sous législation russe.

En juillet 2014, le parlement de Crimée adoptait une loi autorisant le gouvernement à opérer des nationalisations forcées et à acquérir des propriétés privées considérées comme « stratégiques ». Ainsi plus de quatre cents entreprises ukrainiennes – notamment l’emblématique entreprise pétrogazière Chernomorneftegaz, filiale de la société d’État Naftogaz – et une vingtaine de champs d’hydrocarbures onshore et offshore étaient-ils nationalisés de force (5).

Le statut légal de la Crimée a, depuis, été changé, passant, en août 2016, de district fédéral à « simple » région russe rattachée au district fédéral du Sud, le but officiel étant d’améliorer la gouvernance du territoire. Officieusement, cette réorganisation a permis d’éliminer les tensions entre la nouvelle équipe politique et celle de l’ancien et tout-puissant maire de Sébastopol Alexeï Tchaly, à quelques semaines des élections parlementaires russes de novembre 2016. À la fin de juillet 2016, le gouverneur de la ville de Sébastopol, Sergueï Meniaïlo, était également limogé et remplacé par Dmitri Ovsiannikov.

L’épineux problème des Tatars de Crimée

Les questions ethniques et confessionnelles se retrouvent aujourd’hui au cœur du maillage politique et territorial de la Crimée, avec la présence de quelque deux cent quarante mille Tatars – soit environ 12 % de la population locale. Une grande majorité d’entre eux avait rejeté le référendum sur l’indépendance du 16 mars 2014 et environ vingt mille auraient déjà quitté la péninsule en direction de l’Ukraine.

En raison de leur allégeance à Kiev, les Tatars se sont rapidement retrouvés inquiétés par les autorités russes nouvellement installées : interdiction d’entrée sur le territoire de la péninsule de l’ancien leader du Mejlis (Assemblée des Tatars de Crimée), Moustafa Djemiliev, et de son successeur Refat Tchoubarov ; suppression des organisations tatares indépendantes et sympathisantes, fermeture des médias tatars... Le 26 avril 2016, le Mejlis était officiellement déclaré « organisation extrémiste » et, en conséquence, interdit sur le territoire de la Fédération de Russie, privant de fait l’Assemblée de ses activités politiques et citoyennes.

Pour mémoire, le Mejlis – organisation apolitique et areligieuse – avait été créé dans le but de défendre les droits des Tatars de Crimée à la suite des déportations organisées par Staline dans les années 1940 et de faciliter leur retour dans la péninsule à la fin de l’époque soviétique (6). Ces dernières années, le Mejlis était principalement chargé de promouvoir la restauration de la culture et de la langue tatares en Ukraine – bien loin des activités d’une « organisation extrémiste ». Aux anciennes associations et structures tatares, aujourd’hui illégales, ont progressivement succédé des groupes supervisés par Moscou.

La difficile restructuration de l’économie de Crimée

Si l’appropriation politique de la Crimée par la Fédération de Russie s’est faite rapidement, l’intégration économique est en passe de devenir un problème pour le Kremlin, ce dernier devant aujourd’hui prendre en charge le coût du redéveloppement économique et de la reconstruction infrastructurelle du territoire. Ceci semble toutefois compromis en raison de la crise économique russe et des sanctions internationales, ainsi que de l’absence d’investissements directs étrangers (IDE) et nationaux.

Des résultats économiques peu encourageants

Les données objectives sur l’état de santé de l’économie locale sont peu nombreuses mais de grandes tendances se dessinent trois ans après l’annexion.

L’inflation a atteint en Crimée un taux record de 70 % en 2015, avec un taux actuel estimé à 42 %, et les salaires restent comparativement moins élevés qu’en Russie (20 à 50 % de moins). Si ces derniers ont malgré tout augmenté depuis 2014, les revenus réels des ménages et leur pouvoir d’achat ont sensiblement baissé. Cette situation est d’autant plus grave que le prix des denrées alimentaires de base, désormais en roubles, a augmenté de 30 à 50 % en moyenne depuis 2014. Des problèmes d’approvisionnement sont également régulièrement constatés, le secteur agricole de Crimée étant lui aussi particulièrement touché – sans pour autant affecter la sécurité alimentaire de la péninsule, et ce en dépit des embargos.

Les exportations de Crimée ont chuté de plus de 80 % sur 2014-2015 et s’orientent aujourd’hui principalement vers le marché russe après l’embargo total décrété par l’Ukraine en septembre 2015 et la « guerre commerciale » avec la Turquie pendant l’hiver 2015. Les importations et les investissements ont également baissé d’autant sur la même période.

La production industrielle a dramatiquement chuté en termes nominaux depuis 2014 – une chute en partie provoquée par les difficultés liées aux exportations des biens de la Crimée vers la Russie : saturation des ferrys dans le détroit de Kertch, faible trafic aérien, absence de voie terrestre directe en dehors du passage par l’Ukraine... Ces différents chocs ont paralysé le secteur entrepreneurial et entraîné la fermeture de nombreuses entreprises, tout en augmentant le taux de chômage.

Les entreprises privées n’ont d’ailleurs eu d’autre choix que de se réorienter vers le marché russe pour tenter de survivre. En raison de l’absence de rentrées suffisantes, les dépenses du « gouvernement » de Crimée sont aujourd’hui 3,5 fois plus importantes que les revenus de l’année 2016.

La santé économique de la péninsule est d’autant plus fragilisée que les liens économiques avec l’Ukraine ont été complètement rompus à la suite d’un blocage du transit commercial routier et ferroviaire depuis l’Ukraine en direction de la Crimée, organisé par le Mejlis le 20 septembre 2015. Les échanges commerciaux ukrainiens avec la péninsule ont, depuis, été totalement suspendus par le gouvernement de Kiev à compter du 15 janvier 2016.

Des solutions de redéveloppement en dents de scie

Il a fallu attendre la fin de l’annexion pour que le ministère russe du Développement régional mette en place un programme de développement pour la Crimée et Sébastopol à l’horizon 2020. Ce programme prévoit le financement de la construction et de la modernisation des infrastructures de transport (notamment le pont du détroit de Kertch), énergétiques et hydrauliques, ainsi que des investissements sectoriels dans la péninsule. Le montant du programme s’élève officiellement à 22,5 milliards de dollars, directement financés par le budget fédéral russe pendant six ans.

Or, sans investissements directs étrangers massifs, le programme n’atteindra probablement pas sa cible financière d’ici à 2020 (7). La création de la Zone économique spéciale de Crimée, offrant réductions et exemptions d’impôts aux investisseurs, ne sera pas, à elle seule, capable d’attirer suffisamment d’IDE et d’investissements nationaux pour soutenir l’économie.

Depuis l’annexion, la Crimée a absorbé à peine plus de 5 milliards de dollars provenant du budget fédéral russe. En 2014, les fonds attribués pour la soutenir ont été « empruntés » aux fonds fédéraux anticrise (Fonds de réserve et Fonds de bien-être national) destinés au financement des retraites. En 2015 et 2016, les dépenses pour la péninsule ont été couvertes par le biais de la réallocation de fonds originellement attribués à d’autres projets d’infrastructure et de développement prioritaires en Russie annulés « temporairement », par exemple dans le Caucase du Nord et en Iakoutie.

En mai 2016, commençait la construction du pont du détroit de Kertch – projet phare du gouvernement russe –, long de 4,5 km, dont l’ouverture est prévue à la fin de 2018 pour la partie autoroutière et un an plus tard pour sa composante ferroviaire. L’ouverture du pont permettra de désengorger sensiblement le transit direct des marchandises de Crimée en direction de la Russie. Un gazoduc sous-marin devrait également, en 2018, relier la péninsule, afin d’assurer la sécurité de ses approvisionnements gaziers pendant l’hiver.

Malgré les effets d’annonce, force est de constater que peu de résultats se font pour l’instant sentir en matière d’investissements et de modernisation des infrastructures essentielles. Le redéveloppement économique de la Crimée est également freiné par le fait que plus du quart de ses 2 millions d’habitants sont des retraités (dont de nombreux vétérans de l’armée russe) et deux cent mille des fonctionnaires. En tout, 40 % de la population de la péninsule dépendent donc directement des dépenses du budget fédéral russe pour vivre.

Les problèmes liés aux secteurs stratégiques

Faute d’infrastructures existant indépendamment de l’Ukraine, les secteurs stratégiques de la péninsule de Crimée que sont l’approvisionnement électrique, la fourniture d’eau et le tourisme sont aujourd’hui en déshérence, au risque de voir la région se paupériser inexorablement.

La recherche d’une nécessaire indépendance électrique

Avant l’annexion de 2014, 85 % de l’approvisionnement électrique de la péninsule provenaient directement d’Ukraine, soit près de neuf cent cinquante mégawatts (MW). La Crimée n’était alors en mesure d’assurer qu’environ un tiers de ses besoins de génération électrique quotidiens par l’intermédiaire d’une dizaine de générateurs non connectés et de quatre centrales thermiques de faible puissance.

Or, les fournitures en électricité depuis l’Ukraine ont été complètement interrompues entre les 20 et 22 novembre 2016 à la suite de la destruction, côté ukrainien, des quatre principales lignes à haute tension (8) et de la rupture successive du contrat de fourniture d’électricité par l’ukrainien Ukrenergo en janvier 2016.

Afin de pallier les déficiences de génération électrique et dans une volonté de rendre la péninsule indépendante d’ici à 2018, plusieurs solutions sont envisagées, dont la construction d’un câble électrique sous-marin d’une puissance de 300 MW à travers le détroit, afin d’assurer l’approvisionnement depuis Krasnodar. La construction à Sébastopol d’une centrale thermique d’une puissance de 470 MW pour fournir la ville portuaire d’ici à 2018 est également en projet.

Enfin, un « pont électrique » de lignes à haute tension reliant la région russe du Kouban à la Crimée a été inauguré par le président Vladimir Poutine en mai 2016 et des turbines à gaz ont également été envoyées en Crimée depuis la Russie en vue de les connecter au réseau existant.

L’eau : un enjeu vital pour la péninsule

Depuis la fermeture unilatérale par l’Ukraine, en avril 2014, du canal reliant les réservoirs du Dniepr dans la région de Kherson à la péninsule, la Crimée se retrouve privée de près de 85 % de son approvisionnement en eau douce. Plus des deux tiers de la population locale et, virtuellement, l’intégralité du secteur agricole dépendaient du canal pour leur eau douce.

La Crimée a connu, depuis, d’importantes sécheresses agricoles (destruction partielle de la culture du riz et du raisin viticole) et l’Est de la péninsule souffre toujours de problèmes chroniques d’approvisionnement en eau douce (districts de Kertch, Théodosie et Soudak).



En février 2016, le gouvernement régional instaurait un « état d’alerte » concernant les restrictions d’eau potable dans l’Est de la Crimée, pour permettre le remplissage des réservoirs à l’approche de l’été. Ajoutons que, malgré tout, entre 50 et 70 % seulement des réservoirs d’eau douce sont remplis et que les autorités locales peinent à conserver des réserves suffisantes pour la saison considérée.

Le réseau d’eau douce souffre d’un énorme problème de déperdition dans les tuyaux : le taux d’usure des infrastructures approche les 75 %, et pas plus de 60 % de l’eau transportée depuis la source ne parviennent aux consommateurs.

Alors que l’accès à l’eau douce pour l’agriculture est un réel problème, il n’y a pas, stricto sensu, de « pénurie » d’eau potable en Crimée à l’heure actuelle, car des solutions palliatives ont été mises en place depuis 2014 par les autorités russes : forage de nouveaux puits et connexion aux réservoirs existants, pose de milliers de kilomètres de tuyaux pour relier les puits artésiens existants ainsi que les réservoirs au reste du système d’approvisionnement en eau potable...

Ces travaux ont été suivis d’annonces de plans d’installation d’usines de désalinisation, de construction de nouveaux réservoirs, voire de la création d’un pipeline depuis le Kouban. Le président Poutine déclarait, en octobre 2016, que près de 23 milliards de roubles (soit environ 300 millions d’euros) avaient été dépensés pour l’approvisionnement en eau potable. Néanmoins, les infrastructures permettant la sécurité hydrique de la Crimée ne seront pas achevées – au mieux – avant 2020.

En l’état actuel des choses, Moscou parvient tout juste à maintenir l’approvisionnement en eau potable de la Crimée, tiraillée par l’arbitrage entre consommation immédiate et remplissage des réservoirs pour la période estivale. Si une pénurie d’eau potable n’est pour l’instant pas à craindre, l’absence de modernisation de l’infrastructure existante et la création d’un nouveau parc aquifère pourraient se révéler problématiques sur le long terme.

L’effondrement du secteur touristique

Le secteur du tourisme, vital pour l’économie locale, s’est effondré à la suite de l’annexion de la Crimée en 2014. Auparavant, environ 6 millions de touristes – dont 70 % d’Ukrainiens – se rendaient en vacances en Crimée chaque année. De ce fait, entre 50 et 70 % de la population de la péninsule tiraient profit de l’industrie touristique d’une façon ou d’une autre. Aussi, plus des deux tiers des touristes louaient des résidences non déclarées à des particuliers, un manque à gagner conséquent pour les habitants qui implique une réduction drastique de leurs revenus.

Afin de tenter d’améliorer la fréquentation en Crimée, le gouvernement russe s’est rapidement lancé dans une vaste campagne de soutien du secteur touristique : voyages sponsorisés (si ce n’est fortement encouragés comme « vacances patriotiques ») pour les fonctionnaires et certaines entreprises privées, lancement d’une campagne médiatique nationale, tarifs réduits sur Aeroflot, réductions par les agences de voyage, organisation de voyages pour les retraités, les enfants, etc.

Le renouveau du tourisme en Crimée ne s’est toutefois pas matérialisé et les pertes financières n’ont pas été compensées par un afflux de vacanciers russes et étrangers. Moins de 4 millions de touristes ont été enregistrés en 2014, environ 4,2 millions en 2015, et probablement autour de 4,5 millions en 2016 – contrastant avec les 5,5 millions de vacanciers officiellement annoncés par les autorités.

La fréquentation touristique n’est pas facilitée par l’existence de graves problèmes logistiques pour se rendre sur place. En effet, l’immense majorité des touristes gagnait la péninsule en train ou en voiture depuis l’Ukraine, chose aujourd’hui impossible pour les vacanciers russes. La perte du transit ferroviaire et routier n’a pas été compensée par les jonctions aériennes ou le ferry – des infrastructures très vite saturées et chères. L’ouverture du pont sur le détroit de Kertch devrait par conséquent améliorer la situation dès l’été 2019.

Alors que la phase d’appropriation territoriale de la Crimée semble terminée, une nouvelle phase de redéveloppement de la péninsule s’ouvre. Or, le coût financier de l’annexion commence à rattraper les ambitions géostratégiques russes, l’équation devenant économiquement de plus en plus défavorable dans une Russie qui sort péniblement de la crise économique.

Les perceptions sociales de la population russe vis-à-vis de la Crimée pourraient également changer, voire devenir contreproductives pour Moscou. En effet, la population russe est de plus en plus consciente du véritable coût de l’annexion, notamment du transfert des fonds de retraite et de l’annulation de plusieurs projets de développement dans les régions russes pour soutenir l’économie de la péninsule.

Trois ans après l’annexion, la réalité en Crimée semble quelque peu rattraper Moscou.

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1. La France ne reconnaît pas l’appartenance de la Crimée à la Fédération de Russie.

2. La rationalité stratégique de l’annexion de la Crimée et ses conséquences géopolitiques ne sont pas abordées dans cet article. Pour plus d’informations, voir Mathieu Boulègue, « En Crimée, montée de la tension militaire ou mouvement diplomatique calculé ? », Huffington Post, 16 août 2016.

3. Ridvan Bari Urcosta, Lev Abalkin, Crimea: Russia’s stronghold in the Black Sea, European Council on Foreign Affairs, September 1, 2016.

4. Lev Abalkin, “In the ashes of empire: Life in Crimea since the annexation”, Commentary, European Council on Foreign Affairs, January 15, 2016.

5. Y. Tyshchenko, Y. Kazdobina, M. Diachuk, Annexed property in Crimea, Ukrainian Center for Independent Political Research (UCIPR), 2016.

6. Idil P. Izmirli, “Moscow plays Divide-and-Conquer Strategy against Crimean Tatars, Eurasia Daily Monitor, Volume 13 Issue 2016, p. 104.

7. Ewa Fischer, Jadwiga Rogoża, “A bottomless Pit: the Costs of Crimea’s annexation by Russia”, OSW Commentary, Centre for Eastern Studies, number 142, July 29, 2014.

8. Kakhovka-Titan, Kakhovka-Djankoï, Kakhovka-Ostrovska et Melitopol-Djankoï.