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D) Régions

Natalia Zoubarevitch Natalia Zoubarevitch
4 Février 2022

Le développement socio-économique et les budgets des régions en 2020-2021

La pandémie a particulièrement frappé deux secteurs de l’économie : les services et les industries extractives. Le commerce de détail et une partie des services ont été affectés par le confinement lors de la première vague, au printemps 2020, et par des restrictions moins fortes lors de la seconde vague, ainsi que par une baisse de la demande.

Le commerce de détail et les services payants sont concentrés, en Russie, dans les très grandes agglomérations (grosso modo Moscou, la région de Moscou et Saint-Pétersbourg représentent 27-28 % de leur volume total) et les grands centres régionaux. Dans ces secteurs, la part des petites entreprises est importante, or celles-ci n’ont pas de marge de sécurité suffisante pour tenir face à une chute brutale et prolongée de la demande.

En 2020, le chiffre d’affaires du commerce de détail n’a pas énormément baissé, de 3 % seulement, mais il avait connu une chute de 8 % entre 2014 et 2019, en raison d’une baisse des revenus de la population lors de la crise précédente. Selon Rosstat, le Service fédéral des statistiques, en 2020 le commerce de détail s’est rétabli, voire a légèrement dépassé son niveau de 2019 dans trois régions ; on peut toutefois émettre quelques réserves sur la fiabilité des statistiques régionales. En tout état de cause, au premier trimestre 2021, il n’a pas été possible de stopper la baisse (-2 % par rapport à la même période de 2020), mais la remontée a été plus rapide à Moscou, dans la région de Moscou et à Saint-Pétersbourg (+2 %).

La chute la plus vertigineuse concerne la restauration, dont le volume a diminué, en 2020, de 21 % par rapport à 2019. La dynamique négative touche toutes les régions, à l’exception du district autonome de Tchoukotka. Au premier trimestre 2021, bars et cafés n’ont pas réussi à remonter la pente (-6 %), les restrictions dues à la pandémie ayant été partiellement conservées. Parmi les régions où le chiffre d’affaires est le plus important dans ce domaine, Moscou et les régions méridionales – territoire de Krasnodar et région de Rostov – se sont relevées le plus rapidement (augmentation de 4-7 %).

Le volume de tous les autres types de services a chuté de 17 % en 2020 – une baisse constatée dans toutes les régions de la Fédération de Russie. Moscou est la plus touchée (-29%), ce qui est lié à des restrictions plus longues et plus dures, concernant notamment les transports en commun. La baisse se poursuit au premier trimestre 2021, mais elle est moins forte (-5 %). Les services sont réduits dans les trois quarts des régions, y compris à Moscou (-14 %) et Saint-Pétersbourg (-6 %).

Comme dans l’ensemble du monde durant la pandémie, le secteur commercial russe est le plus durement frappé. Il sort péniblement de la crise, même si l’on note qu’à Moscou, le commerce de détail et la restauration se redressent plus vite, compte tenu des revenus plus importants de la population et de l’énorme concentration de la demande.

Le deuxième secteur à problème est l’industrie extractive, dont la production à baissé de 7 % par rapport à 2019. L’explication est mondiale : limitation des exportations, diminution de la demande en pétrole, gaz, charbon, diamants et autres matières premières sur le marché international. La même baisse (-7 %) est constatée pour le premier trimestre 2021. Dans l’ensemble de l’industrie, toutefois, la baisse est plus douce (-3 % en 2020), les industries manufacturières retrouvant, à la fin de 2020, leur niveau de 2019. Au premier trimestre 2021, la production des industries de transformation augmente d’1 %, celle de l’énergie électrique de près de 10 %, l’hiver ayant été froid, ce qui réduit la chute de l’ensemble de l’industrie (-1 %).

La géographie de la baisse industrielle est liée à la spécialisation économique des régions. En 2020, la production industrielle a diminué dans cinquante et un « sujets » de la Fédération de Russie, particulièrement dans les régions d’extraction pétrolière (districts autonomes de Nénétsie et des Khantys-Mansis, région de Tomsk, républiques des Komis et d’Oudmourtie, territoire de Krasnoïarsk – entre -7 et -11 %) ; cela vaut aussi pour les régions spécialisées dans la construction automobile (régions de Kaliningrad et de Nijni-Novgorod, -7 %), ainsi que pour le territoire du Primorié (-21 %). Néanmoins, l’industrie de certaines régions a connu une hausse importante, notamment dans celles de Tioumen et de Vladimir (19-21 %), de Toula et de Moscou (9-12 %). Cette dynamique positive tient à de nouvelles productions ou à une augmentation des commandes d’État pour la Défense, qui ont soutenu les entreprises du complexe militaro-industriel. Au niveau des districts fédéraux, la production industrielle n’a augmenté que dans le District central et celui du Caucase du Nord (5-6 %) ;

la chute la plus forte a touché la Sibérie et l’Extrême-Orient (-4 %), régions où la part des industries extractives est plus élevée.

Au premier trimestre 2021, la chute s’est poursuivie dans les régions d’extraction pétrolière ; elle a atteint -12 % dans la principale d’entre elles, le district autonome des Khanty-Mansis, -14 % à Sakhaline, et est restée à son précédent niveau, -10 %, dans le territoire de Krasnoïarsk. Parmi les grandes régions productrices de matières premières, seul le district autonome de Iamalo-Nénétsie présente une amélioration, grâce à de nouveaux projets gaziers : le district n’a pratiquement pas connu de baisse en 2020 (-1 %) et, au premier trimestre 2021, la production industrielle y a augmenté de 6 %.

Pour la seconde fois depuis les années 2010, les investissements se sont réduits en Russie. La précédente baisse avait duré de 2014 à 2016, à la fin de 2019 le volume des investissements était d’1 % inférieur à celui de 2013. En 2020, ils chutent encore d’1,4 %, la baisse est constatée dans cinquante régions, la plus touchée étant la Iakoutie (multipliée par deux). Dans les districts fédéraux, la dynamique la plus inquiétante est constatée en Extrême-Orient (-13 %), la mise en pratique du programme de développement accéléré de ce territoire connaît des « ratés », faute d’infrastructures suffisantes et en raison des coûts élevés pour les entreprises. Les investissements n’augmentent vraiment que dans le Caucase du Nord (+7 %), où l’on est manifestement en présence d’un effet de base (le Caucase du Nord ne bénéficiant que de 3,5 % de tous les investissements du pays), ainsi que dans le district fédéral de l’Oural, grâce aux districts autonomes pétrolifères de la région de Tioumen.

Année après année, les investissements se concentrent de plus en plus à Moscou : si, en 2014, la capitale représentait 11 % de tous les investissements de Russie, ce pourcentage est de 15 % en 2019 et de 18 % en 2020, voire plus de 23 % si l’on inclut la région de Moscou (Figure 1). Même dans les conditions de la pandémie, Moscou reste le moteur du développement et augmente son financement de projets d’infrastructures. En 2020, son budget représente le quart de tous les investissements de la capitale. Hors Moscou, dans les autres régions de Russie, la part des investissements tirés des budgets régionaux et locaux atteint à peine 7 %.

La chute enregistrée dans la construction de logements depuis la pandémie est venue s’ajouter à une situation de crise : de 2015 à 2019, ce domaine se réduisait de 8 % en Russie. En 2020, il connaissait une baisse supplémentaire de 2 %. La tendance varie selon les régions : elle reste en hausse dans les districts fédéraux de Sibérie (+4 %), de l’Oural (+2 %) et du Sud (+1 %). Parmi les régions les plus en pointe pour la construction de logements, la palme revient, en 2020, à la région de Kaliningrad (+21 %). Dans l’agglomération de la capitale, la dynamique est diverse : la région de Moscou enregistre une augmentation d’1 %, la ville de Moscou de 4 %. On note une baisse dans le district fédéral du Nord-Ouest (-4 %), due à une tendance négative dans la région de Leningrad (-19 %) et à Saint-Pétersbourg (-3 %). Le premier trimestre 2021 montre une hausse conséquente (+15 %), grâce au financement, par le pouvoir fédéral, de prêts bonifiés. Saint-Pétersbourg se caractérise par une hausse particulière (2,6 fois, en raison du faible pourcentage de l’année précédente) ; il en va de même pour la région de Moscou (+20 %).

Malgré la diversité des tendances, la géographie de la construction de logements n’a pratiquement pas changé : elle représente 11 % des appartements construits en Russie pour la région de Moscou et 17 % en incluant la capitale, 7 % pour Saint-Pétersbourg et la région de Leningrad. Comme les années précédentes, les deux plus grandes agglomérations du pays concentrent près d’un quart de la construction de logements. Cela tient à l’énorme demande de la population et aux flux migratoires.

Marché de l’emploi et taux de chômage

L’impact de la pandémie sur les marchés régionaux de l’emploi est plus difficile à mesurer. En ce qui concerne les emplois partiels (principal moyen légal de diminuer le coût des rémunérations pour les grandes et moyennes entreprises), l’effet de la crise a été de courte durée. Le travail partiel a augmenté de 3,8 % au premier trimestre 2020, puis de 6,3 % au deuxième, en raison du confinement, mais au dernier trimestre, il avait presque retrouvé son niveau d’avant la crise, excepté pour Saint-Pétersbourg, les républiques de Carélie et Iakoutie, le territoire de Perm, les régions de Iaroslavl, Nijni-Novgorod, Kalouga et Sverdlovsk (5-6 %).

Quant au taux de chômage, mesuré selon la méthodologie du Bureau international du travail (BIT), il n’a quasiment pas été affecté par la pandémie : après une hausse insignifiante (de 4,6 % en janvier-mars à 6,3 % pour la période d’août-octobre) au premier trimestre 2021, il est retombé à 5,6 %. Les écarts régionaux, eux, persistent : au début de 2021, le taux de chômage le plus élevé concernait les mêmes régions qu’avant la pandémie : républiques peu développées d’Ingouchie (33 %), de Tchétchénie (19 %), autres républiques du Caucase du Nord (14-16 %), républiques de l’Altaï et de Touva en Sibérie (15-19 %), où il se crée peu d’emplois, alors que la natalité demeure élevée. Le chômage est minime dans les principales villes fédérales et les districts autonomes de la région de Tioumen (3 %).

L’analyse des chiffres officiels du chômage montre, en revanche, un fort impact de la crise sur le marché du travail. Il faut toutefois garder présent à l’esprit qu’en cette année d’épidémie, les chiffres du chômage ont changé essentiellement pour des raisons institutionnelles. À compter de mai 2020, les autorités de Russie ont augmenté les allocations jusqu’à atteindre le minimum vital ; des aides ont également été apportées pour les enfants des familles de chômeurs. En outre, la procédure d’inscription en tant que demandeur d’emploi a été simplifiée, offrant ainsi la possibilité d’obtenir une aide à ceux qui avaient perdu leur travail dans le secteur informel ou en tant qu’auto-entrepreneurs. À partir d’octobre 2020, la politique fédérale s’est durcie, revenant au plancher des allocations d’avant la pandémie (1 500 roubles par mois) pour ceux qui ne pouvaient fournir une attestation officielle de perte d’emploi ; de la même façon, l’aide apportée aux chômeurs pour leurs enfants a été supprimée. C’est ainsi qu’après avoir été multipliés par cinq, les chiffres officiels du chômage sont tombés à 2,3 %, même si le marché de l’emploi reste souvent problématique. Les autorités fédérales qui, en 2020, avaient alloué 93 milliards de roubles supplémentaires aux régions pour les allocations chômage, ont visiblement décidé qu’une aide de trois-quatre mois était suffisante et que les chômeurs devaient plus activement se mettre en quête d’un emploi.

Dans la plupart des régions, le taux de chômage officiel a presque retrouvé les indicateurs antérieurs à la pandémie, après un bond important (Graphique 2), qui s’explique en grande partie par un durcissement des règles et une réduction des allocations. Les tendances les plus négatives concernent les républiques peu développées du Caucase du Nord et du Sud de la Sibérie, qui ont bénéficié d’une part importante des transferts effectués pour les allocations chômage. Des taux élevés persistent dans certaines régions du Sud de la Russie d’Europe, de l’Oural, de la Sibérie et de l’Extrême-Orient, affectées par une dépression économique.

Selon les données de Rosstat maintes fois corrigées, les revenus réels de la population ont diminué de 2014 à 2017, mais connu une hausse négligeable en 2018 et 2019. Entre 2013 et 2019, ils ont enregistré une baisse de plus de 6 %, auxquels il faut ajouter 3,5 % durant l’année de la pandémie. Au total, entre 2013 et 2020, les revenus réels de la population ont baissé de plus de 10 %, retrouvant leur niveau de 2011.

La courbe Rosstat des revenus réels de la population pour 2020 dans certaines régions interroge à plusieurs titres. La répartition des régions donne une idée des grandes tendances. La situation la pire concerne le deuxième trimestre 2020, en raison du confinement : une quinzaine de régions voient les revenus de la population chuter de 10 à 18 % (Graphique 3). Au troisième et au quatrième trimestre, la baisse est de moins de 5 % dans la plupart des régions. Sur l’ensemble de l’année 2020, les plus fortes chutes sont enregistrées dans les régions de Sverdlovsk (-8 %) et de Tambov (-6 %) ; 70 % des régions connaissent une baisse de moins de 5 %, et une douzaine d’autres retrouvent leur niveau de 2019 ou voient les revenus diminuer de moins d’1 %. Dans cinq régions, enfin, les revenus augmentent entre 2 et 5 % (républiques peu développées de Touva, de l’Altaï et de Kalmoukie, districts autonomes de Iamalo-Nénétsie et de Tchoukotka). Il est difficile d’expliquer cette tendance positive, hormis pour les deux districts autonomes, dont les indicateurs économiques sont meilleurs et dont le taux de chômage est bas.

Les revenus des budgets régionaux

La pandémie a également eu un impact négatif sur les revenus des régions, qui ont connu une forte baisse pendant le confinement, au printemps et au début de l’été 2020 (Tableau 1). Les pertes enregistrées par les budgets régionaux, ajoutées à la chute des revenus de la population, ont été l’une des principales raisons pour lesquelles le pouvoir fédéral a renoncé à imposer un confinement strict lors de la deuxième vague de l’épidémie, à la fin de 2020, alors que la mortalité était beaucoup plus forte en novembre et décembre que pendant la première vague.

La dynamique des revenus est nettement meilleure pour les budgets régionaux, si l’on considère l’ensemble de l’année 2020, deux facteurs ayant permis de compenser les pertes du deuxième trimestre. Le premier, et le plus important, est l’augmentation sans précédent des transferts du budget fédéral aux régions : +53 % par rapport à 2019 (1 320 milliards de roubles). À titre de comparaison, les transferts n’avaient augmenté de 27 % que durant la crise de 2009. Le second facteur est l’augmentation des recettes de l’impôt sur le revenu, favorisée par la part importante des employés du secteur public et des entreprises d’État, dont les salaires ont été indexés. Selon les données du Trésor fédéral, les impôts acquittés sur le revenu total par les petites entreprises et les auto-entrepreneurs n’ont pratiquement pas baissé (-1 %). Durant l’année de la pandémie, la situation des petites entreprises s’est nettement dégradée, mais l’impact a été insignifiant sur les impôts, ce qui s’explique difficilement. Le problème majeur de 2020 a été la baisse significative de l’impôt sur les bénéfices (-13 % par rapport à 2019), principalement acquitté par les grandes entreprises. Les rentrées sont les plus importantes pour les budgets des régions pétrogazières et métallurgiques, ainsi que de Moscou qui abrite le siège social de nombreuses grosses compagnies et banques.

La rapide augmentation des transferts a renforcé la dépendance des budgets régionaux envers l’aide fédérale. La moyenne des dotations est passée de 18 % en 2019 à 26 % en 2020. Les régions les mieux pourvues sont les républiques d’Ingouchie, de Tchétchénie et de Touva (83-86 %), du Daghestan, de Karatchaïevo-Tcherkessie, de l’Altaï, de Crimée et la ville de Sébastopol (70-74 %).

Les dépenses des budgets consolidés ont augmenté plus vite (+ 15 %), en 2020, que les rentrées. Durant l’année de la pandémie, les dépenses ont principalement été affectées aux priorités sociales. Celles pour la santé ont cru en moyenne de 72 %, y compris à Moscou où elles ont plus que doublé, ce qui a permis de financer le développement indispensable des infrastructures médicales, et de 64 % dans les autres régions (Tableau 2). La hausse considérable des dépenses régionales pour la politique sociale (protection de la population) a été possible grâce à la très forte augmentation des transferts fédéraux, permettant de verser des allocations supplémentaires pour les enfants et les chômeurs.

En 2020, des différences de priorités apparaissent nettement dans les dépenses entre Moscou et les autres régions. La capitale effectue des coupes drastiques dans le budget prévu pour améliorer les conditions de vie, ainsi que pour la culture ; elle augmente plus lentement le budget de sa politique sociale, dans la mesure où une bonne partie de celui-ci est constituée de compléments de retraite (plus de 5 % de toutes les dépenses du budget de Moscou en 2019-2020) qui ne dépendent en rien de la pandémie.

Dans la plupart des autres régions, les dépenses pour le logement et le génie urbain ont augmenté. Les régions ont entrepris de donner un coup de pouce au second et se sont efforcées de contenir la hausse des services liés au logement dans un contexte de baisse des revenus de la population. Presque toutes ont accru leurs dépenses pour le confort des citoyens et l’économie nationale, afin de réaliser les projets nationaux pour lesquels elles doivent rendre des comptes aux autorités fédérales.

Conséquence de la hausse brutale des dépenses par rapport aux recettes, cinquante-sept régions se sont retrouvées en déficit à la fin de 2020. En 2019, elles n’étaient que trente-cinq dans ce cas, et en 2018 – quinze. Le déficit total a été de moins de 5 % des revenus des régions, ce qui est comparable à la situation de crise de 2009. Le déficit le plus important a touché des régions qui ont subi de lourdes pertes dans leurs rentrées fiscales et n’ont pas bénéficié d’une aide fédérale suffisante : les régions de Tioumen et Kemerovo (20-21 % en 2020), le district autonome de Iamalo-Nénétsie, les républiques du Bachkortostan, des Komis, d’Oudmourtie et de Khakassie, le territoire de Perm, les régions d’Arkhangelsk, de Tomsk, de Moscou, d’Oulianovsk et de Tcheliabinsk (11-16 %).

Au premier trimestre 2021, dix-sept régions étaient en déficit, ce qui est rare et représente un chiffre important pour un début d’année. Le plus gros déficit concerne la république des Komis et la région d’Oulianovsk (20 %). À Moscou, le déficit atteint 9 % (il n’était que de 5 % en 2020). La raison en est que la capitale a changé sa politique financière et se lance sur le marché obligataire pour couvrir son déficit et accroître ses investissements dans les infrastructures, les travaux de rénovation, entre autres projets.

Le déficit budgétaire a entraîné une hausse de la dette des régions et des municipalités, passée de 2 400 à 2 800 milliards de roubles entre janvier et décembre 2020. Dans la moitié des régions, le poids de la dette était élevé même avant la pandémie, mais il était à la baisse depuis deux ans. La crise COVID a inversé la tendance, les régions ne bénéficiant plus de transferts suffisants – bien qu’énormes – en raison de l’augmentation des dépenses.

Conclusion

2020 aura été une année compliquée pour les régions : la plupart ont connu une réduction de la production industrielle et des investissements, ainsi que, dans plus de la moitié d’entre elles, de la livraison de logements neufs ; on a constaté une chute du commerce de détail, des services payants ainsi que des revenus de la population. Bien que les marchés régionaux de l’emploi retrouvent peu à peu leur niveau d’avant la crise, dans les régions peu développées et en dépression, l’amélioration est moins évidente. À la fin de l’année 2020, les pertes de revenus des budgets locaux ont diminué, mais plus lentement dans les régions plus développées, en raison de la baisse des rentrées de l’impôt sur les bénéfices. Les régions ont bénéficié d’une aide très large, insuffisante, toutefois, pour couvrir l’augmentation des dépenses. Pour finir, la plupart des régions se retrouvent en déficit et elles ont vu s’accroître leur dette.

Les courbes de certains indices socio-économiques et de ceux des budgets locaux se sont détachées durant la pandémie, aussi est-il difficile de distinguer les régions qui ont le plus ou le moins souffert de la situation. Seuls peuvent être rangés dans la catégorie des secondes les territoires prioritaires pour les projets géopolitiques du pouvoir fédéral, qui ont bénéficié d’énormes transferts et investissements du budget fédéral (républiques de Tchétchénie et de Crimée, ville de Sébastopol). Les perspectives, en revanche, sont plus claires. La région la plus riche du pays sera la première à sortir de la crise COVID – celle de Moscou, qui bénéficie des avantages de la capitale, d’une gigantesque demande ainsi que d’un énorme budget.