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Les relations de la Russie avec l’Ukraine sont, depuis 2014, un de ses points faibles, sur lequel elle peut être prise à partie à New York. Le 25 novembre 2018 a connu un affrontement direct entre navires russes et ukrainiens dans le détroit de Kertch reliant la mer Noire et la mer d’Azov, lequel s’est soldé par l’arraisonnement des navires ukrainiens et la capture de leurs marins, dont plusieurs ont été blessés. Ces événements ont conduit les deux États à saisir séparément le Conseil de sécurité qui s’est réuni en urgence le 26 novembre, sans pour autant qu’un projet de résolution soit déposé. Un vote préalable de procédure, demandé par les États-Unis, a rejeté la proposition de la Russie de débattre de cet incident au titre d’un ordre du jour intitulé « Violation des frontières de la Fédération de Russie » (4). Ce rejet a entraîné une réponse particulièrement vive de la Russie à l’adresse des Occidentaux, accusés de manipuler l’Ukraine pour satisfaire leurs intérêts et s’ingérer dans les affaires russes, et visant également le président ukrainien, auquel il était reproché d’utiliser les événements pour tenter de reconquérir une popularité très entamée, alors que se profilait l’élection présidentielle dans le pays. Selon le représentant de la Russie (5), le 25 novembre, trois navires de la marine ukrainienne ont franchi illégalement la frontière de l’État russe en direction du détroit de Kertch. Ils n’ont pas répondu aux exigences légales des vaisseaux et navires de patrouille des gardes-frontières du Service fédéral de sécurité (FSB) russe et de la flotte de la mer Noire, et ont effectué une manœuvre dangereuse, « menaçant la circulation normale des navires dans ces eaux […] en violation de la Charte des Nations unies, des normes du droit international, y compris les articles 19 et 21 de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer, de 1982, qui déterminent le droit d’un État côtier d’assurer la sécurité dans son espace maritime, ainsi que des règles de passage inoffensif dans les eaux territoriales de la Fédération de Russie en mer Noire ». « De telles mesures constituent une violation de la souveraineté de la Russie. » À l’occasion du débat qui s’est tenu le même jour à la demande de l’Ukraine, celle-ci a longuement contesté les arguments, de fait et de droit, présentés par la Russie (6), mais confirmé également que le conflit portait en réalité sur la question de la Crimée bien qu’elle n’ait pas été à l’ordre du jour (7). C’est sur ce terrain que la Russie a réaffirmé sa position : « La question de l’appartenance de la Crimée est close depuis longtemps, tant pour nous que pour les habitants de la péninsule. Aucune sanction ni restriction ne changera notre décision. Cette question a été réglée depuis que la population de Crimée a voté pour la réunification avec la Russie dans le cadre d’un référendum libre, conformément au droit des peuples à disposer d’eux-mêmes » (8). Cette approche et le ton adopté montrent que Moscou a tracé pour la Crimée une ligne rouge, dont on voit que, pour le moment, elle est respectée ; mais, de l’autre côté, les Occidentaux maintiennent de diverses façons – ici en évitant que Moscou puisse exploiter un incident – leur protection à Kiev.
Les deux vetos russes de 2018 relèvent de la protection des proches et alliés
La Russie s’est opposée, le 26 février, à un projet de résolution britannique (9) reconduisant les sanctions en vigueur contre l’Iran, tout en élargissant les critères d’imposition, parce qu’il mentionnait l’introduction d’armes d’origine iranienne au Yémen. Ceci fait, c’est sur la base d’un projet russe que les sanctions ont été prolongées jusqu’au 26 février 2018 (rés. 2402). L’année s’est terminée par le vote, à l’unanimité, d’une résolution approuvant l’accord de Stockholm du 13 décembre (rés. 2451), à partir d’un projet britannique respectant, cette fois, la limite tracée par la Russie, ce que regrettait le représentant des États-Unis, qui aurait souhaité voir condamner l’Iran (10). Ce type de veto par lequel le membre permanent protège un proche, est très classique.
Le second veto est également de type ordinaire. Il concerne la Syrie, où la Russie est très engagée auprès du gouvernement de M. Bachar el-Assad. Il a été opposé, le 12 avril 2018, à un projet de résolution déposé par les États-Unis et d’autres pays occidentaux (11) pour empêcher le vote d’une résolution imputant à la Syrie l’emploi d’armes chimiques à Douma quelques jours plus tôt. Son intérêt est de priver d’un fondement politico-juridique légitimant l’emploi de la force auquel recourront, peu après, les États-Unis, le Royaume-Uni et la France (12). Le propre projet de Moscou (13), préconisant notamment la création d’un mécanisme d’enquête indépendant des Nations unies, dont le Conseil de sécurité approuverait le mandat, n’a, le même jour, recueilli que six voix – Russie, Chine, Bolivie, Éthiopie, Guinée équatoriale, Kazakhstan – contre sept et deux abstentions (Côte d’Ivoire et Koweït) et n’a donc pas été adopté. La Russie en a proposé un second (14), qui n’a pas été adopté non plus (cinq voix pour, quatre contre et six abstentions).
Le plus intéressant, à propos de la Syrie, s’est passé le 14 avril 2018, quelques heures après les frappes occidentales. Moscou a demandé la réunion d’urgence du Conseil de sécurité et proposé un projet de résolution (15) qui n’a recueilli que trois voix (Russie, Chine, Bolivie) contre huit (États-Unis, France, Royaume-Uni, Côte d’Ivoire, Koweït, Pays-Bas, Pologne, Suède) et quatre abstentions (Guinée équatoriale, Éthiopie, Kazakhstan, Pérou). La Russie ne pouvait évidemment ignorer que son projet n’avait aucune chance d’être adopté, qu’il ne rassemblerait pas une majorité et qu’il ne serait pas nécessaire de recourir au veto pour y faire obstacle. Cela donne son sens à sa démarche : il s’agit de « marquer le coup » – ce que confirme le fait qu’une déclaration spéciale du président Poutine lui-même ait été lue au Conseil de sécurité (16). La Russie y insiste, en employant le terme d’« agression », sur l’illicéité de l’action occidentale menée sans l’autorisation du Conseil de sécurité, ce que souligne aussi la Chine. On retrouve le comportement qu’avait déjà eu la Russie quand elle avait proposé au Conseil de sécurité de condamner l’action de l’OTAN au Kosovo. Dans un contexte il est vrai différent, son projet (17) n’avait alors obtenu, le 26 mars 1999, que trois voix, celles des pays qui l’avaient déposé (Russie, Biélorussie, Inde) contre douze. Moscou et Pékin tiennent, cela se confirme en 2018, à se positionner dans le temps long et à se rattacher aux grands principes. Si ce rappel des principes, qui sont ceux de la Charte des Nations unies, ne rassemble pas davantage en 2018 que vingt ans plus tôt, on constate tout de même que le nombre des soutiens à la position occidentale a décru, alors que l’interprétation de la Charte, au Royaume-Uni et surtout en France, s’est rapprochée de celle de Washington.
La défense des principes du droit international
En 2018, la Russie a poursuivi sa stratégie consistant à défendre les principes du droit international, dans un contexte très favorable puisqu’ils sont particulièrement malmenés par l’Administration américaine.
Moscou continue ainsi d’affirmer une conception stricte de l’égalité souveraine et de la non-ingérence dans les affaires intérieures des États. Elle souligne, par exemple, que les questions de pure politique intérieure portant sur des troubles survenus en Iran « n’ont pas leur place dans l’ordre du jour du Conseil » (18). De même, visant à l’occasion de la prorogation de la mission ALTHEA de l’Union européenne « un langage pouvant être interprété comme appuyant les aspirations euro-atlantiques » de certaines forces politiques bosniennes, elle rappelle qu’« aucun document du Conseil de sécurité ne doit déterminer à l’avance les priorités en matière de politique intérieure et étrangère d’un quelconque État membre de l’ONU» (19). Pour la Russie, il faut tenir compte de la priorité donnée par la Charte au règlement pacifique des différends, donc à la diplomatie plutôt qu’au recours à la contrainte, notamment dans le domaine du maintien de la paix. En Afghanistan, la présence de troupes étrangères et l’emploi de la force ne sont pas « la bonne méthode » : il convient plutôt de « développer un processus politique évitant toute exclusive » (20). La méfiance de Moscou à l’égard des mécanismes de sanctions est également constante. Les seules sanctions légitimes sont celles adoptées par le Conseil de sécurité (21), et même dans ce cas, elles peuvent être considérées comme « des moyens de pression et finissent par violer la souveraineté » (22). Leur pertinence est encore plus sujette à caution lorsqu’elles menacent des dirigeants engagés dans des négociations de paix (23).
La Russie défend également la conception du Conseil de sécurité des Nations unies qui a présidé à sa mise en place en 1945 : un organe qui repose sur l’accord des Grands et a pour mission de maintenir la paix et la sécurité internationales. Ainsi, lorsque le Conseil est appelé à se prononcer sur la situation au Yémen mais que le projet de résolution met en cause l’Iran, la Russie oppose son veto, car « voter sur un projet de résolution qui n’est pas approuvé par tous ses membres divise le Conseil de sécurité ». « Le libellé du texte proposé par le Royaume-Uni pourrait avoir, non seulement pour la situation au Yémen mais aussi pour l’ensemble de la région, de graves conséquences déstabilisatrices » (24). De la même manière, si elle ne s’opposera pas à l’adoption de la résolution 2440 (2018) prorogeant le mandat de la MINURSO au Sahara occidental, elle dénoncera « l’approche inacceptable » consistant à adopter un texte « ni transparent ni consultatif » (sic), qui révèle une tentative de réviser les bases convenues pour le règlement de la question, sans prendre en considération les observations de principe présentées par certains membres du Conseil. Du point de vue des méthodes de travail du Conseil, cela signifie donc que la Russie, qui note que « la culture des négociations a été sérieusement dévaluée » par certains partenaires occidentaux, ne peut pleinement soutenir qu’un texte à la rédaction duquel elle a contribué (25). Elle ne manque jamais de rappeler sur ce point que, depuis 2011, la confiance entre les membres permanents, indispensable au bon fonctionnement du Conseil, a été rompue du fait de l’intervention de l’OTAN en Libye : « En violation d’une résolution du Conseil de sécurité, une agression militaire a été lancée et a abouti à la destruction de l’État libyen » (26).
De plus, le Conseil de sécurité, qui ne peut agir efficacement qu’avec l’accord unanime des membres permanents, doit se cantonner à exercer la compétence fixée par la Charte : le maintien de la paix et de la sécurité internationales. La Russie, déjà réservée lorsque le Conseil de sécurité avait considéré, en 2014, l’épidémie d’Ebola « comme une menace pour la paix et la sécurité internationales », attirera également l’attention de celui-ci sur le fait que les questions climatiques et écologiques relèvent en réalité de l’Assemblée générale et du Conseil économique et social. « Le Conseil de sécurité n’a ni le mandat ni l’expertise pour traiter de ces questions » (27), ce que, quant à l’expertise, le précédent d’Ebola avait déjà montré. Pour les mêmes raisons, la Russie s’est abstenue lors du vote de la résolution 2241 du 5 novembre 2018, refusant, à propos des travaux du groupe d’experts sur la Libye, que la violence sexuelle et sexiste soit érigée en critère distinct pour imposer des sanctions. « La composante sexo-spécifique, qui apparaît de manière injustifiée dans les travaux du Groupe d’experts du Comité créé par la résolution 1970 (2011), concernant la Libye, détournera ces experts de leur principale responsabilité », le maintien de la paix et de la sécurité internationales qui résulte du Chapitre VII de la Charte sur lequel la résolution 2241 est fondée. « La question de la violence sexuelle et sexiste est traitée par des organes spécialisés, tels que le Conseil des droits de l’homme, et il importe de faire le nécessaire afin de respecter la division du travail appropriée » (28).
Enfin, la volonté de la Russie d’afficher un strict respect du droit international préside aux positions qu’elle adopte sur des dossiers particuliers. Tel est le cas de la question palestinienne, pour laquelle elle soutient le processus destiné à permettre la mise en œuvre de la solution des deux États fondée sur les résolutions pertinentes du Conseil de sécurité, l’Initiative de paix arabe et les décisions du Quatuor pour le Moyen-Orient (29). Cela conduira Moscou à voter, avec, entre autres, la France et la Suède, un projet de résolution présenté par le Koweït sur la protection de la population palestinienne dans les territoires occupés (30), et à opposer son veto à un projet de Washington présenté en réponse au précédent (31). Il est évident pour la Russie que « l’accélération des activités de peuplement israéliennes est vouée à compromettre les chances de parvenir à la solution des deux États » et qu’il faut « mettre un terme à cette politique ». Et de souligner : « Nous ne devons jamais laisser les Palestiniens se retrouver dans une situation où ils n’auraient, pour ainsi dire, rien à perdre, car un tel cas de figure ferait le lit du radicalisme et risquerait de faire exploser la situation dans les territoires palestiniens et dans l’ensemble de la région » (32).
Sur la question de la justice pénale internationale, la Russie, qui ne s’était pas opposée à la création des tribunaux pénaux internationaux, est devenue désormais beaucoup plus critique. Elle n’est pas État partie au statut de la Cour pénale internationale et dénonce la lenteur et les conditions dans lesquelles le mécanisme international appelé à exercer les fonctions résiduelles des Tribunaux pénaux conduit cette mission (33). Elle souhaite voir tourner, le plus rapidement possible, une page marquée par la diminution de son influence dans les relations internationales et son impuissance à défendre un de ses alliés historiques, la Serbie.
La coopération entre puissances
Moscou aurait pu tenter d’exploiter les difficultés créées entre les alliés occidentaux par le retrait américain de l’accord nucléaire iranien, généralement perçu de manière négative. Elle ne l’a pas fait, se contentant, pour le moment, de tenir un discours très critique, lors des débats du Conseil sur la question le 27 juin (34) et le 26 septembre 2018. Le ministre Lavrov, répondant au président Trump, insista alors sur le fait que le retrait constituait « une grave menace pour le régime de non-prolifération » (35). Ce profil bas de la Russie a l’avantage de maintenir l’unité des opposants au retrait, de telle sorte que si le mécanisme américain de sanctions produit des effets économiques et financiers, sur le plan politique, le retrait reste unilatéral. Le service de presse des Nations unies a rendu compte de la réunion semestrielle du Conseil de sécurité sur la non-prolifération, le 12 décembre 2018, avec le titre suivant : « Conseil de sécurité : les délégations lancent un appel au maintien de l’accord sur le programme nucléaire iranien, malgré le retrait des États-Unis » (CS/13615). Le ministre russe ajoutait que l’effondrement du Plan global d’action commun serait très négatif pour l’évolution du dossier nord-coréen.
Sur ce dossier, la fin de l’année 2018 a vu des échanges très vifs, entre les États-Unis d’une part, la Chine et la Russie de l’autre. Tandis que Washington en restait à la pleine application des sanctions, Pékin et Moscou commençaient à parler d’« allègement » (36).
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1. Par une lettre datée du 24 décembre 1991, le président Boris Eltsine a informé le Secrétaire général que la Fédération de Russie, avec l’appui des onze pays membres de la Communauté des États indépendants (CEI), succédait à l’Union soviétique au Conseil de sécurité et dans tous les autres organes de l’ONU.
2. M. Bertrand, « Le renversement des positions soviétiques aux Nations unies », Le Monde diplomatique, février 1998.
3. Membres non permanents en 2018 : Bolivie, Côte d’Ivoire, Éthiopie, Guinée équatoriale, Kazakhstan, Koweït, Pays-Bas, Pérou, Pologne, Suède.
4. Rejet par sept voix contre quatre et quatre abstentions, voir S/PV. 8409 et 8410.
5. S/PV.8409, 26 novembre 2018.
6. S/PV.8410.
7. La lettre de l’Ukraine saisissant le Conseil de sécurité était d’ailleurs datée du 28 février 2014.
8. S/PV.8410, pp 14-15.
9. S/2018/156.
10. S/PV.8439.
11. S/2018/156.
12. Le projet a obtenu douze voix en sa faveur ; la Bolivie a accompagné Moscou dans le non et la Chine s’est abstenue. Ont voté contre S/2018/175, outre les trois membres permanents occidentaux, les Pays-Bas, la Pologne, le Pérou et la Suède.
13. S/2018/175.
14. S/2018/322.
15. S/2018/355.
16. S/PV.8233, p. 3.
17. S/1999/328.
18. S/PV.8152, 5 janvier 2018.
19. S/PV.8392, 6 novembre 2018.
20. S/PV.8199, 8 mars 2018.
21. Et non celles adoptées par des organisations régionales, S/PV.8194, 28 février 2018.
22. Comme dans le cas d’Haïti, S/PV.8226, 10 avril 2018.
23. Par exemple, les hauts dirigeants du Soudan du Sud, S/PV.8273, 31 mai 2018.
24. S/PV.8190, 26 février 2018. Prorogation du Groupe d’experts sur les sanctions au Yémen, vote contre de la Russie et de la Bolivie, abstention de la Chine et du Kazakhstan.
25. S/PV.8392, 6 novembre 2018, même si la résolution 2443(2018) sur la prorogation du mandat de l’EUFOR ALTHEA est adoptée à l’unanimité.
26. S/PV.8263, 21 mai 2018.
27. S/PV.8298 Conseil de sécurité, 28 juin 2018 ; néanmoins, la Russie ne s’oppose pas à la résolution 2423, adoptée à l’unanimité.
28. S/PV.8389, 5 novembre 2018.
29. S/PV.8274, 1er juin 2018, suite au projet de résolution S/2018/516, déposé par le Koweït.
30. Projet ayant obtenu dix voix et quatre abstentions, bloqué par le vote contre des États-Unis.
31. Projet de résolution S/2018/520 présenté par les États-Unis, seuls à voter en faveur du texte, contre trois États, dont la Russie, et onze abstentions : « Les États-Unis ont omis d’inclure dans leur projet de résolution un appel à la création de conditions propices à la reprise des négociations sur les questions relevant du statut final, en vue de parvenir à un règlement durable sur la base d’une solution à deux États, Israël et la Palestine, qui coexisteraient dans la sécurité à l’intérieur de frontières internationalement reconnues ».
32. S/PV.8274, 1er juin 2018.
33. S/PV.8295, 27 juin 2018 ; abstention de la Russie lors du vote de la résolution 2422 concernant notamment la question de la santé du général Mladić.
34. S/PV.8297, 27 juin 2018.
35. S/PV.8362, p. 18.
36. Séances du 17 et du 27 septembre S/PV. 8353 et 8363.
